Budget et fiscalité

Commission européenne

4 milliards d’économies en plus. C'est possible. Voici comment.

26 février 2015 • Samuel-Frédéric Servière

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La France bénéficie donc pour la troisième fois d’un sursis pour la mise en conformité de ses finances publiques avec ses engagements européens. Mais cet ultime délai est le dernier, et la marche sera haute. 

Si la perspective de faire passer notre déficit sous la barre des 3% du PIB est repoussé à 2017, il nous faudra toutefois satisfaire à l’effort d'économies structurelles de 0,5 point de PIB par an imposé par les traités européens et le TSCG. Or, pour 2015, cela représente un effort additionnel de 4 milliards d’euros. Le problème réside en réalité dans le fait que ces 4 milliards d’euros devront être vraiement "structurels" (et pas des coups de rabot) et que Stéphane Le Foll, porte parole du gouvernement, a déjà annoncé qu’il n’y aurait (heureusement !) pas de hausse d’impôts. L’équation est donc simple : il faut trouver les 4 milliards dans le dur de la dépense publique. C'est possible et voici comment. 

Puisqu’il n’y aura pas d’augmentation des impôts, il n’est pas non plus possible d’agir sur les dépenses fiscales. Ce que l'on ne peut pas faire : agir sur les niches fiscales et pratiquer le coup de rabot : 

  • La technique du « rabot » si elle est « durable », peut permettre une baisse significative des dépenses fiscales. C’est d’ailleurs la technique, qui avec celle du plafonnement a été mise en place en 2009 et pratiquée jusqu’en 2013 (article 200-0 A du CGI), tandis que la réduction homothétique des niches fiscales, dite technique du rabot n’a plus été mise en œuvre depuis la LFI 2012. Par ailleurs, la loi de programmation pluriannuelle 2014-2019 a reconduit un plafond annuel de 70,8 milliards d’euros (hors CICE) des niches fiscales.
  • La technique de la substitution (transformation d’un abattement en crédit d’impôt, etc.) ou de la suppression existe également, mais elle ne peut avoir d’effet en cours d’année.

Par ailleurs, les voies d’action sur les autres administrations publiques que l’Etat sont encore assez incertaines. Les principaux points de fuite sont les suivants :

  • Du côté des collectivités territoriales, leur inertie budgétaire exclut que l’on puisse agir dès cette année sur leurs dépenses. L’articulation de la gouvernance des finances publiques nationales et locales reste encore à réformer en profondeur. Il s’agit cependant d’un point de fuite important de nos finances publiques, malgré la mise en place de l’ODEDEL (objectif d’évolution des dépenses locales).
  • Du côté des dépenses de sécurité sociale, outre l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) que l’on peut espérer respecter, le ROBSS (objectif des régimes obligatoires de base, plus large que l’ONDAM) ne fait pas l’objet en lui-même de mesures spécifiques de correction.

Cependant, des ajustements potentiels sur ces secteurs sont difficiles à mettre en place. Les éléments permettant d’agir doivent donc être transversaux et susceptibles d’engranger des économies sur l’année 2015 dans les 10 prochains mois.

Le reste des mesures à décider devra nécessairement se porter sur les champs des dépenses de l’Etat et de ses opérateurs, mais ne pourront pas reposer :

  • Ni sur un renforcement de la réserve de précaution, dont le montant a été porté à 8% des crédits hors titre 2 (dépenses de personnel) et à 0,5% (dépenses de personnel), soit un gel potentiel de 8 milliards d’euros (contre 7,5 milliards en 2014) ;
  • Ni sur le renforcement du plafonnement des recettes des opérateurs (qui ne pourront pas baisser les dépenses de l’Etat), ou des PSR adressés aux collectivités territoriales (puisque les arbitrages ont été rendus fin 2014 et que de plus la Cour des comptes relève[4] que la réduction des dépenses locales à due concurrence ne serait pas homothétique, celles-ci pouvant ajuster par les prélèvements pour lesquels elles disposent d’un pouvoir de taux ;
  • Ni enfin sur des coups de rabot sur les dépenses dites « courantes », qui seront par ailleurs impactées à la baisse par la très faible inflation. Sur ce dernier point, la réflexion est différente de celle tenue par rapport aux économies tendancielles : en effet, alors que les économies tendancielles sont moins importantes en cas d’inflation faible, elles sont par contre beaucoup plus faciles à tenir en valeur. Mais comme l’inflation est un facteur conjoncturellement bas, il ne peut pas être retenu afin de dégager des économies « structurelles » ;
  • Cette réflexion vaut enfin également pour les économies dégagées sur la dette. Elles ne pourront plus être recyclées comme ce fut le cas pour boucler la perspective 2015 en dégageant dans l’urgence 3,6 milliards additionnels. Par définition en outre, la baisse du coût de refinancement de la dette ne peut pas être considérée comme durable, encore moins structurelle.

Qu'est ce que le déficit structurel ? C'est le déficit durable, y compris en période de croissance. 

Le terme de déficit « structurel » s’oppose à « conjoncturel ». Or, économiquement, indépendamment des méthodes pour le dégager, le déficit structurel dépend en réalité de la croissance potentielle : c’est-à-dire de la croissance que la France atteindrait en utilisant de façon optimale l’ensemble de ses facteurs de production. Plus cette croissance potentielle est forte, plus le déficit affiché (effectif) est lié à la conjoncture (puisque la capacité de rebond de l’économie est jugée robuste).

Il existe dès cet instant une première difficulté :

Les pessimistes, qui pensent que la croissance potentielle va être durablement affectée par la crise de 2008 ; ils se rapprochent des théoriciens de la « stagnation séculaire[1]» et des économistes qui critiquent l’existence encore aujourd’hui de cycles économiques à cause des perturbations générées par la politique monétaire expansionniste. Pour ces derniers, le déficit structurel est sans doute sous-estimé, et en conséquence, il y a nécessairement un effet d’optique que ne prennent pas en compte les modèles macroéconomiques classiques.
Les optimistes, qui vont avoir tendance (ce que la direction du Trésor et la direction du Budget faisaient jusqu’à récemment[2]) à évaluer à la baisse le déficit structurel. Dans cette perspective potentiellement la loi Macron  pourrait permettre marginalement de relever la croissance potentielle de l’économie, et donc de « mécaniquement » peser sur le déficit structurel qu’il faudrait alors recalculer, mais aussi sur la croissance réelle de l’économie (avec effet d’entraînement) aboutissant à générer une rentrée fiscale supplémentaire (là encore mécaniquement).

Ces deux viatiques sont d'ores et déjà désamorcés par la Commission européenne et le gouvernement[3]. Si un surplus fiscal sera peut-être attendu en fin d’année, lié à une croissance plus forte qu’anticipée initialement, il ne faudra pas compter sur ce regain de recettes pour combler le déficit structurel. D’ailleurs, si le solde budgétaire ajusté du cycle (cyclically adjusted balance) au sens communautaire, comprend les mesures « ponctuelles et temporaires », liées généralement aux contentieux fiscaux, celles-ci sont désormais neutralisées pour dégager le solde structurel. Il n’y a donc rien à attendre de mesures telles que la lutte contre la fraude fiscale, etc. qui n’ont pas directement d’effet durable pour nos finances publiques.

Non, le déficit structurel se rapproche désormais davantage de son acception juridique à savoir un déficit durable, dont la résorption passe elle aussi par des économies durables, capables d’infléchir l’augmentation tendancielle des finances publiques.

Les économies pour être « rapides » doivent néanmoins impacter « durablement » les dépenses de l’Etat. Il faut tout d’abord des mesures transversales : quelles économies mobiliser pour dégager 4 milliards structurels à effet immédiat :

  • Restauration ou modulation[5] (à économie budgétaire constante) du jour de carence dans les trois fonctions publiques. On se souvient que la suppression avait occasionné des coûts de +61 millions d'euros pour l’Etat, +63 millions d'euros pour la FPH et +40 millions d'euros pour les collectivités territoriales. Soit une économie globale non actualisée, mais durable, de 164 millions d'euros/an ;
  • Suppression du versement du supplément familial de traitement : cette indemnité qui fait partie intégrante de la rémunération brute des fonctionnaires (et qui est donc en soi imposable) représente 0,9 milliard d’euros rien que pour la FPE[6]. Sa suppression dans l’ensemble des trois fonctions publiques pourrait représenter environ 1,5 à 1,8 milliard d’euros brut (sans doute 1 à 1,3 milliard net (si l’on retranche l’impact négatif en termes d’IR et de CSG).
  • Ralentissement du GVT positif (glissement vieillesse technicité) évalué à 1,1 milliard d’euros/an pour la fonction publique d’Etat. Cela peut se traduire par un ralentissement de la durée à accomplir pour changer d’échelon dans les trois fonctions publiques. Il ne peut pas s’agir d’un gel, qui sinon serait une mesure temporaire et donc jugée non structurelle. L’économie pouvant être dégagée pourrait être de 500 millions d’euros sur le champ Etat si l'on réduisait la progression de moitié. Par homothétie et suivant une disposition spéciale votée en loi de finances applicable à la fonction publique territoriale, ce gain pourrait être presque doublé[7]. Appliqué à la fonction publique hospitalière, le gain pourrait quant à lui être estimé entre 200 et 300 millions d’euros supplémentaires, soit un gain total d’environ 1,1 milliard d’euros.
  • Des mesures complémentaires pourraient être prises comme une baisse de 10% des « sur-rémunérations » ultra-marines dans la FPE, dont on pourrait organiser la décrue afin de promouvoir une baisse des prix outre-mer. Cette décision permettrait d’impacter certaines primes et dispositifs indemnitaires, pour un gain estimé à 116 millions d’euros[8].

Il est clair que la pratique du gel indiciaire ne peut être interprété comme une mesure « structurelle ». Il s’agit de mesures transitoires, même si le transitoire dure. Enfin, l’ensemble de ces économies sont évaluées en rythme annuel. Il faudra les pondérer en fonction des mois restant à couvrir. Sur les personnels des trois fonctions publiques, le gain pourrait être donc de près de 2,56 milliards d’euros et si les mesures sur les compléments de rémunération dans les DOM/COM (modération salariale) étaient prises, le gain pourrait croître jusqu’à 2,68 milliards d’euros.

Sur les autres types de dépenses (hors titre 2) : certaines « économies » et substitutions ne devraient pas pouvoir occasionner de baisse de dépenses structurelles, par exemple le transfert de la baisse (conjoncturelle) de dépenses d’investissement (budgétaire) et leur financement via des cessions de participations de l’Etat par exemple. Les baisses doivent donc être durables, rapides et définitives (au moins à moyen terme).

  • Suppression des subventions pour travaux d’intérêt local (réserve parlementaire), soit environ 110 millions d’euros[9].
  • Suppression complémentaire de la « réserve ministérielle » : estimée à 22 millions d’euros (20% de la réserve parlementaire), celle-ci devrait conjointement disparaître également.
  • Mettre en place un plafonnement des subventions aux associations présentées dans le « jaune budgétaire effort de l’Etat aux associations ». Il s’agit évidemment d’un effort direct, et le jaune par ailleurs n’est pas exhaustif et doit encore être fiabilisé. Le montant total de l’effort direct est aujourd’hui de 1,54 milliard[10]. L’annonce d’un plafonnement pérenne de 10%, permettrait un gain immédiat de 154 millions d’euros additionnels ;
  • Suppression du CESE (38,5 millions d’euros) et des CESER (32,13 millions d’euros d’indemnités des membres hors services administratifs), soit un gain potentiel de 70,6 millions d’euros. Par ailleurs actuellement la location du palais d’Iena rapporte des ressources propres d’environ 1,7 million d’euros. Cette ressource pérenne, liée à une exploitation événementielle choisie devrait avoir pour objectif de dégager pour 10 millions d’euros/an. Soit des gains totaux (valorisation immatérielle + économies) en rythme annuel de 80,6 millions d’euros ;
  • S’agissant des opérateurs : non-renouvellement des départs à la retraite dans la limite de 10% des emplois sous-plafond et baisse des emplois hors plafond de 50% hors Université. Les gains potentiels peuvent être estimés à 25.408 + 16.803 (hors plafond) ETPT. Soit un gain total si l’on retient le coût moyen mensuel des titulaires et des non titulaires publié par l’INSEE (donc hors contribution au CAS pension), de 1,2 milliard d’euros (hors Université donc hors priorités gouvernementales). Une sur-régulation des effectifs des opérateurs pourrait donc permettre de boucler les efforts supplémentaires demandés. Il va sans dire cependant que les efforts des opérateurs pourraient également se voir impulsés au niveau des dépenses de fonctionnement. Cependant, les gains ainsi dégagés ne seraient pas spontanément structurels ni récurrents.

Conclusion :

Dégager 4 milliards d’économies en année 2015 est possible, même si la nécessité qu’il s’agisse d’économies sur dépenses structurelles devait compliquer l’équation. Même si d’un point de vue strictement économique l’appréciation des dépenses structurelles se comprennent en opposition aux dépenses dites conjoncturelles liées aux indicateurs macroéconomiques (inflation, stabilisateurs automatiques, effets induits sur les transferts sociaux ; l’investissement public dépendant du cycle économique), l’impact sur les dépenses dites structurelles impliquent un effet de durabilité des économies réalisées (au-delà du simple décalage dans le temps par effets de caisses) impliquant une baisse significative de leur tendanciel. La nécessité de les dégager en rythme annuel dès 2015 et sur 10 mois impose par ailleurs une mise en place très rapide et des effets significatifs et vérifiables, ce qui n’est pas hors de portée mais implique d’agir sur les grandes masses rapidement mobilisables au-delà de la programmation budgétaire originelle. Dans ces conditions la Fondation iFRAP propose :

  • De réaliser des économies transversales sur la masse salariale des trois fonctions publiques (restauration ou modulation équivalente du jour de carence dans la fonction publique), suppression du supplément familial de traitement (SFT), ralentissement du GVT positif dans l’ensemble des trois fonctions publiques, baisse de 10% des compléments de rémunération DOM/COM, pour une économie totale annuelle de 2,68 milliards d’euros ;
  • Jouer sur « l’effet de noria » (entrée/sortie) des opérateurs de l’Etat en faisant baisser les effectifs sous plafond de 10% (hors universités) et de 50% hors plafond. Le gain occasionné pourrait s’élever à 1,2 milliard d’euros, hors financement du CAS pension ;
  • S’agissant des autres dépenses de fonctionnement des pouvoirs publics et de l’Etat, nous pensons qu’il est possible de supprimer la réserve parlementaire et sa jumelle la réserve ministérielle, mais aussi des organismes comme le CESE et les CESER et de « caper » l’effort de l’Etat envers les associations avec la mise en place d’un plafond global en baisse de 10%. L’ensemble pourrait permettre de dégager un complément de 356,6 à 366,6 millions d’euros supplémentaires.

Nous obtenons ainsi un total de 4,24 milliards d’euros d’économies environ. Si nous intégrons la mise en place d’un prorata temporis de 10/12ème, nous obtenons un gain de 3,5 milliards d’euros. Cela veut donc dire que des mesures complémentaires devraient être prises pour 500 millions d’euros environ afin de sécuriser l’ensemble des économies demandées par Bruxelles. Ce gain pourrait être obtenu en procédant par exemple à des déremboursements supplémentaires de médicaments par la sécurité sociale afin d’améliorer les objectifs de l’ONDAM, mais aussi en appui, de procéder à un gel de l’enveloppe des mesures catégorielles ou à un rabot sur l’indemnité de résidence (1,186 milliard d’euros en 2013) qui pourrait être impactée hors militaires (0,298 milliard d’euros) à hauteur de 20% (soit un gain de 170 millions d’euros) pour la seule fonction publique d’Etat. Enfin, le ralentissement du GVT positif pourrait avoir un effet sur l’organisation des concours, et un ralentissement de la dépense en termes d’organisation et de formation (soit 5,9 milliards d'euros pour les trois fonctions publiques, en 2012, plus 1,6 milliard d'euros de frais de fonctionnement).

La rapidité d’exécution écarte des réformes d’envergure trop ambitieuses. La France est désormais sous surveillance, pour ne pas dire « monitoring » de la Commission. Nul doute que quelques tours de passe-passe budgétaires germeront encore (notamment entre certaines dépenses d’investissement et de fonctionnement et les PIA (programmes d’investissement d’avenir) ; où qu’une meilleure conjoncture économique qu’anticipée, apportera un complément inattendu de rentrées fiscales. Il n’empêche que l’ensemble de ces éléments ne porteront aucun secours aux 4 milliards d’euros structurels que la France va devoir dégager dans l’urgence et faire passer dans un collectif budgétaire et social que l’on souhaite le plus rapide possible (avril ?). La course contre la montre a donc sonné. Si celui-ci passe en avril, les 4,2 milliards que nous avons proposés ne représenteront plus que 3,2 milliards, et il faudra donc trouver non plus 500 millions mais 800 millions d’euros supplémentaires. Dans ce cadre la généralisation du tiers payant par exemple, devra laisser place à un renforcement du ticket modérateur. Hors de la fonction publique elle-même, c’est l’assurance maladie de par sa masse qui devrait prendre le plus gros des efforts… si l’on ne veut pas se voir contraints de toucher aux transferts sociaux (sanctuarisés selon nos hypothèses), ni aux minima.

Mesures Montants (en euros)
Restauration ou modulation du jour de carence dans les trois fonctions publiques
 
164 millions
Suppression du versement du supplément familial de traitement  1 à 1,3 milliard
Ralentissement du GVT positif 1,1 milliard
Baisse de 10% des « sur-rémunérations » ultra-marines dans la FPE 116 millions
Suppression des subventions pour travaux d’intérêt local (réserve parlementaire) 110 millions
Suppression complémentaire de la « réserve ministérielle »  22 millions
Mettre en place un plafonnement des subventions aux associations 154 millions
Suppression du CESE et des CESER 80,6 millions
Opérateurs : non-renouvellement des départs à la retraite dans la limite de 10% des emplois sous-plafond et baisse des emplois hors plafond de 50% hors université 1,2 milliard
Total 4,24 milliards
Prorata temporis de 10 ou 9/12ème 3,2-3,5 milliards
Autres mesures complémentaires : déremboursements supplémentaires de médicaments par la sécurité sociale, gel de l’enveloppe des mesures catégorielles ou rabot sur l’indemnité de résidence pour la seule fonction publique d’État ou introduction et renforcement du ticket modérateur pour les dépenses de santé.

 

[1] C’est Patrick Artus qui le plus récemment en France s’est fait le chantre de cette approche, dans son dernier ouvrage, avec Marie-Paule Virard, Croissance zéro, comment éviter le chaos ?, Fayard, Paris, 2015, même si l’approche scientifique de la démarche peut être discutée, voir l’article de Vincent Champain et Isabelle Mas, « Stagnation séculaires, de mauvaises réponses à de mauvaises questions ».

[2] En réalité jusqu’au présent budget 2015, puisque les services de Bercy ont désormais décidé de reprendre l’approche analytique de la Commission, sauf en ce qui concerne les cyclically adjusted balances (et la prise en compte des one/off mesures (mesures ponctuelles et temporaires)) dans la précision du déficit structurel. Voir méthodologie.

[3] Voir Europe.eu mais aussi s’agissant de l’allocution des principaux commissaires européens, P. Moscovici et du vice-président de la Commission, M. Dombrovskis, ainsi que la décision collégiale

[4]  « la baisse des concours financiers de l’État de 3,7 Md€ en 2015, ramenés à 3,4 Md€ au cours des débats parlementaires, et sa poursuite en 2016 et 2017 devraient inciter les collectivités territoriales à réduire la progression de leurs dépenses. Son ampleur et son rythme sont néanmoins très incertains, les collectivités locales pouvant compenser la baisse des dotations de l’État par des hausses des impôts locaux et par un accroissement de leur endettement. Selon les prévisions du Gouvernement, leurs recettes fiscales augmenteraient de 2,0 Md€. » Cour des comptes, Rapport annuel 2015, tome 1, p.46.

[5] Par exemple mise en place de 3 jours de carence dans l’ensemble de la fonction publique, gain potentiel 200 millions d’euros, en reprenant les dispositions de la convention collective bancaire.

[6] Consulter, rapport sur l’Etat de fonction publique 2014, p.347. 

[7] Voir rapport Cour des comptes relatif aux collectivités territoriales d’octobre 2014, p.68. L’année de référence étant 2012, avec une progression de la masse salariale de 3,5% dont 1,7% imputable à la progression des effectifs et 1,8 imputable aux mesures indemnitaires et à la progression de carrière, soit un GVT positif de 700 millions d’euros environ pour 300 millions d’euros environ de mesures indemnitaires (année de référence 2012).

[8] Le coût brut des compléments de rémunération DOM/COM est estimé à 1,16 milliard d’euros, voir, DPT outre-mer 2015, p.340, 

[9] A partir du référé n°71261 de la Cour des comptes du 27 novembre 2014, p.1, contra et une évaluation à plus de 140 millions d’euros, l’exploitation des fichiers transmis pour 2013 à partir de ce document,

[10] Voir jaune concerné au PLF 2015 tome 1 p.13,

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