Agriculture et énergie

Les Safer-khozes

30 septembre 2003 • Agnès Verdier-Molinié

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200.000 dossiers de ventes de propriétés rurales sont soumis chaque année aux enquêteurs des Sociétés d'Aménagement Foncier et de l'Espace Rural (SAFER). Ces Sociétés Anonymes, dominées par les syndicats agricoles et soumises à toutes les pressions, rendent des décisions sans appel sur le fond. Leur pouvoir absolu est redouté et donne lieu à d'innombrables conflits et à de trop nombreux passe-droits.

Créées après-guerre avec une philosophie mutualiste très proche du collectivisme, les SAFER, Sociétés d'Aménagement Foncier et de l'Espace Agricole, porteraient bien le nom de "Safer-khozes" en hommage à leurs grandes sœurs de l'Est. Préempter les terres, les exploiter, les découper, les distribuer, sont l'apanage de nos SAFER pour le malheur du monde agricole et rural. Ces filles de l'après-guerre ont beau se draper dans la vertu que leur confère leur "mission d'intérêt général", personne n'est plus dupe de leurs décisions arbitraires.

Les SAFER remplissent une mission de Service Public et l'Etat leur a délégué des pouvoirs très importants, quasiment le pouvoir de rendre la justice entre plusieurs demandeurs. Dans chacune des SAFER, deux Commissaires du gouvernement, représentant l'un le ministère de l'Agriculture, l'autre le ministère des Finances, doivent contrôler la légalité des opérations. Le Code Rural SAFER décrit la complexité des procédures mises en place entre acheteur, vendeur, notaire, SAFER et services de l'Etat, pour le traitement de ces centaines de milliers de dossiers. En pratique, les enquêtes de terrain et les dossiers sont réalisés par les techniciens des SAFER et les fonctionnaires ne sont en position de véritablement intervenir que dans des cas tout à fait exceptionnels.

L'Intérêt général des SAFER

Les SAFER, invoquant leur mission d'intérêt général, se targuent d'installer de jeunes agriculteurs, d'être non lucratives. Cependant, le Médiateur de la République constate : "Dans nombre de cas portés à la connaissance du Médiateur, les buts assignés par la loi aux SAFER pour procéder à la rétrocession de terrains préemptés ne semblent pas être respectés. [1]

Il semble à ce propos évident que conserver par-devers soi le montant de la plus-value apportée à un terrain préempté constitue une opération difficilement conciliable avec le but non-lucratif d'un organisme comme une SAFER." [2]

Et de conclure : "Le Médiateur éprouve d'ailleurs les plus grandes difficultés à obtenir des informations complémentaires quand il s'adresse à ces "SAFER", qui agissent parfois comme si elles n'étaient soumises à aucun contrôle."

Fort étonnamment, l'Etat continue à déléguer son pouvoir aux sociétés privées que sont les SAFER. L'Etat fait même plus : ses subventions aux SAFER, sont de 7,5 millions d'euros par an et les SAFER ne sont pas soumises aux taxes sur les transactions, l'équivalent pour les SAFER de 50 millions d'euros d'économie par an. Sans parler des subventions européennes dans le cadre du Développement rural national de 6 millions d'euros par an. Cela sent bel et bien la concurrence déloyale puisque les agences, soumises, elles, aux taxes sur les transactions, ne peuvent être compétitives.

Antoine de Boismenu, directeur général de la FNSAFER plaide "Les SAFER font en sorte que les agriculteurs aient accès aux terres à des prix raisonnables." Les agriculteurs ? Lesquels, puisque l'arbitraire dans le choix de l'acquéreur est total ? On chuchote que les responsables de SAFER ne sont pas rares à avoir doublé, triplé voire quadruplé la surface de leurs exploitations. Yves Censi, député de l'Aveyron, expert en questions rurales, n'hésite pas à affirmer : "Ce qui manque aux SAFER, c'est la transparence."

Le pouvoir de préemption des SAFER

Vendre une terre agricole à votre voisin agriculteur ? Impossible sans le signaler à la SAFER de votre région. Si votre terre l'intéresse, gare à vous : la SAFER peut préempter votre bien et le vendre à un prix imposé puisque, a contrario de l'abolition du contrôle des prix, la SAFER peut fixer le prix de votre terre selon ses propres barèmes et, de surcroît, choisir l'acheteur qui lui convient. Tout simplement pour que "Les Safer évitent qu'une caste de gens riches s'accapare les terres" [3] explique la FNSAFER. Cette position est dans l'exacte lignée de la pensée maison puisque, selon Yves Censi, "à la SAFER, les terres sont considérées comme un bien commun, la propriété individuelle n'est pas la priorité"

Les SAFER se félicitent d'un taux d'acquisition à l'amiable dans 82% des cas. Ce chiffre n'est pas significatif car, face à leur force de frappe, peu de personnes se hasardent à engager le combat. Les SAFER s'insurgent d'ailleurs contre toute idée de supprimer leur droit de préemption, conscientes que leurs résultats dépendent largement de cette arme de dissuasion.

L'arrangement à l'amiable est encore la voie la moins risquée pour le propriétaire qui compte vendre sa terre dans un délais inférieur à 5 ans. Sinon, si les choses tournent mal, il est toujours possible de demander une révision du prix au Tribunal de Grande Instance dont longueur et incertitude des procédures juridiques lassent. Pour convaincre les plus récalcitrants : en cas de vente par adjudication, le propriétaire refusant de vendre au prix fixé par le Tribunal se voit interdire de remettre son bien en vente pendant 3 ans.

Le pouvoir des SAFER dans le monde rural est sans équivalent, il pèse aussi bien sur les agriculteurs que sur les agences immobilières. Les SAFER entrent (voir cas pratique) en concurrence avec les agences dans de nombreuses affaires. Que l'on évoque les SAFER de Normandie, de PACA, d'Aquitaine, les réactions sont unanimes : les SAFER empoisonnent bien souvent la vie des acteurs de la France rurale, bref, la France d'en bas.

Des tentations irrésistibles

L'opportunité d'acquérir les terrains désirés peut ne se présenter qu'une seule fois dans toute une vie professionnelle. La motivation des intéressés est donc extrême. Chaque niveau de décision - délégué agriculteur local, conseiller technique, direction, administrateur, fonctionnaire d'Etat, responsable politique - est soumis à de très fortes pressions et tentations illustrées par les jugements et extraits de presse en annexe.

Chaque hectare rétrocédé par une SAFER est réclamé en moyenne par 3 projets concurrents, ce nombre montant facilement à 15. Dans les villages, les décisions des SAFER sont une source inépuisable de récriminations. La plupart restent informelles. Les personnes concernées ne veulent pas compromettre leurs chances pour "la prochaine fois" ou reculent devant la complexité des démarches, les preuves étant très difficiles à réunir. Chaque jour ouvrable, une nouvelle décision des SAFER est attaquée en justice. Une des SAFER examinée a en permanence une soixantaine d'instances en cours. Les SAFER ne sont condamnées que dans 10% des cas, uniquement sur des questions de forme. Sur le fond, la décision d'attribuer une propriété à un demandeur plutôt qu'à un autre, basée sur des critères multiples et vagues, est inattaquable. Contrairement à l'objectif des SAFER d'assurer la "transparence" du marché, leurs décisions sont perçues par les intéressés comme particulièrement opaques.

Désintérêt et bénévolat

Ce sont les notions de désintérêt, de bénévolat, de service à l'agriculteur qui donnent aux SAFER leur noblesse. Cette noblesse de mission permet de faire accepter le droit de préemption. Mais comment parler de bénévolat quand un directeur de SAFER perçoit (en 2001) 64.531 Euros et 3.720 Euros d'avantages en nature. Encore s'agit-il là d'un emploi de salarié à plein temps. Le Président et les administrateurs de chacune des 26 SAFER peuvent, eux, multiplier leurs prestations. Un Président gagne, pour son mandat social, 23.000 Euros par an, un administrateur entre 3.720 et 10.528 Euros. Ces personnes peuvent administrer plusieurs SAFER, jusqu'à 7 d'après notre enquête, dont l'une à la Réunion. [4]

Les mêmes personnes peuvent aussi être présentes à la CNASEA, aux Chambres d'Agriculture, à la MSA, diriger d'autres sociétés dans l'orbite du syndicalisme agricole, en plus sans doute de leur métier d'agriculteur. Certaines SAFER sont très discrètes sur les rémunérations de leurs administrateurs et employés. Le salaire moyen des salariés d'une des SAFER est de 30.000 Euros. Pour beaucoup d'agriculteurs qui ne gagnent qu'une à deux fois le SMIC, soit 12.000 à 24.000 Euros par an, pour un travail à 60 heures par semaine, cela a du piquant.

Les SAFER participent ainsi au maintien du pouvoir exercé sur le monde agricole par ses "technos", FDSEA, CNASEA, MSA, Crédit Agricole, qui ont en main tous les postes de décision du milieu. Yves Censi le déplore tout en évoquant les prémices du changement : "Les syndicats ne disent plus : "Nous sommes propriétaires du développement rural", c'est déjà ça !"

L'irrésistible besoin de survie des SAFER

Depuis 1999, les droits de mutation auxquels sont soumises les agences immobilières ont baissé de 16,5% à 4,8%. Onze SAFER sur les 28 ont été immédiatement en déficit, démontrant qu'une grande partie de l'activité des SAFER correspond à un "effet d'aubaine" artificiel.

Les SAFER sont des sociétés anonymes avec des charges fixes importantes, certaines employant plusieurs dizaines de salariés dans plusieurs bureaux départementaux. Face à cette situation, le montant de la subvention de l'État aux SAFER a été triplé et les privilèges des SAFER renforcés. Pourtant, en 2001, malgré une subvention de 6 MF, une SAFER typique n'affiche un bénéfice que de 1,5 MF. Malgré leurs privilèges, les SAFER ne survivent que grâce aux subventions.

Comme le soulignait le ministre Glavany : "Il importait d'alléger encore les frais de structure à la charge des SAFER. La loi de finances rectificative exonère les acquisitions et les rétrocessions des SAFER de toute perception au profit du Trésor et permet désormais à une SAFER de se substituer un attributaire choisi par elle, qui ne supportera plus que les frais d'un seul acte notarié."

Dans les régions touristiques ou péri-urbaines où le prix des terres agricoles est très faible par rapport à celui des terres constructibles ou aménageables, les SAFER s'orientent vers des activités plus profitables. A l'abri de leurs privilèges, les SAFER proposent tous les services fournis par le secteur privé, agences immobilières ou marchands de bien. Comme le proclame avec franchise la SAFER de Bourgogne sur son site Internet : "Destinataire légal annuel de plus de 5000 notifications de vente détaillées, la SAFER de Bourgogne dispose d'une banque de données régionale incomparable."

Devenues inutiles, les SAFER, comme toutes les administrations dans la même situation, tentent de survivre en se raccrochant à de nouvelles activités artificielles subventionnées. Par un curieux retour de situation, défendant d'abord leur survie, elles sont maintenant accusées par les agriculteurs de négliger leurs objectifs initiaux et de favoriser les activités non agricoles.

Vers une disparition des SAFER

En France, en 2003, les SAFER décident qui peut acheter une propriété rurale, à quel prix et souvent pour quoi faire. Un système qui engendre tant de frustrations, et de suspicions en partie justifiées, doit être réformé. La France est le seul pays européen à conserver une telle bureaucratie corporatiste. Yves Censi évoque le problème "Notamment avec la nouvelle PAC, nous sommes obligés de réformer mais qui a vraiment la volonté de le faire ?" Et Bruno Ronsin, directeur de la FNPPR (Fédération Nationale de la Propriété Privée Rurale), de surenchérir : "Le monopole d'information des SAFER est contraire à la convention européenne des droits de l'Homme".

Peut-être les SAFER avaient-elles leur justification au siècle dernier quand, en 1950, la France comptait 2.400.000 exploitations agricoles. En 2002, les trois quarts ont disparu.

Il est urgent de limiter, comme prévu initialement, le domaine géographique de compétence des SAFER à quelques zones "en crise". La suppression de leur monopole, de leurs subventions et de leur droit de préemption est urgente. Pour que les évolutions du monde rural se poursuivent dans la transparence, sans les SAFER.

Le Fonctionnement des SAFER
Les SAFER sont des Sociétés d'Economie Mixte créées en 1960 sous la pression de la profession agricole. Il existe 28 SAFER en France, employant 825 salariés, plus 6000 bénévoles. Leur champ d'action est très variable, allant par exemple d'un seul département comme la Lozère à toute une région. L'Etat alloue aux SAFER une subvention de 7,69 Millions d'Euros par an, représentant 20 % de leurs ressources. Elles reçoivent également des aides des Conseils Généraux, Régionaux et de l'Union Européenne. Les SAFER sont regroupées dans une structure nationale, la FNSAFER, chargée de défendre leurs intérêts communs auprès des pouvoirs publics français et européens. La FNSAFER publie une revue bimensuelle "Espace Rural" et dirige le bureau d'étude des SAFER, le SCAFR.

Les SAFER sont compétentes pour tous les terrains en zone Non-Constructible. En zone Constructible, elles sont compétentes au-dessus de 2500 m2 ou 5000 m2 suivant les régions. Les SAFER examinent donc environ 200.000 dossiers par an.

Au final, elles acquièrent et revendent environ 80.000 hectares par an pour 400 millions d'Euros, soit environ un quart des transactions. Elles gèrent plus de 45.000 hectares de locations temporaires et 80.000 hectares d'autres formes de gestion temporaire.

Les actionnaires sont principalement les syndicats d'exploitants agricoles, directement et à travers les organismes qu'ils contrôlent (Mutualité Sociale Agricole, Chambre d'Agriculture). Par exemple, pour la SAFER de Languedoc Roussillon : Actionnaires et Administrateurs Nombre
Syndicat Agricole (FNSEA, CNJA, ADASEA.) 15
Mutualité Sociale Agricole 4
Chambre d'Agriculture 5
Conseil Général et Régional 5
Crédit Agricole et GROUPAMA 4
Chambres des Notaires 2
Autres 3

Un cas classique

Dans le cadre d'une succession, l'agence "Vertes Prairies" a mis en vente, à la demande de ses clients, un domaine de 50 hectares comprenant des bâtiments situé à proximité de la côte normande.

Après d'importantes dépenses de publicité et de nombreuses visites, l'un des clients de l'agence est très intéressé, en vue du développement d'une activité hippique. Il visite plusieurs fois la propriété, fait venir son architecte, consulte des entrepreneurs, soumet le projet à sa famille et à ses associés. Un accord sur le prix avec le vendeur semblant probable, il négocie le plan de financement avec son banquier. Finalement, il rencontre les héritiers. Très favorables au maintien de l'intégrité de leur propriété familiale et au projet de l'acheteur, ils se mettent d'accord sur le prix. Le notaire commence à préparer les actes.

Un mois plus tard, les héritiers et l'acheteur reçoivent une lettre recommandée les informant de la décision de la SAFER de préempter la propriété, avec ou sans baisse du prix.

Résultat :

- L'acheteur qui avait déjà consacré beaucoup de temps et 30.000 Euros à ce projet est furieux. Si c'est un étranger, il est convaincu d'être tombé dans le traquenard d'une république bananière et renonce à investir en France.

- Les vendeurs sont ulcérés. Ils ne sympathisent ni avec les acheteurs choisis par la SAFER ni avec leurs projets, surtout si le domaine doit être découpé en morceaux. S'ils le peuvent, ils renoncent à la vente, vont devoir faire face à un problème financier et rester en indivision.

- L'agence voit ses relations avec ses clients acheteur et vendeurs, anéanties. Si les héritiers renoncent à la vente, l'agence ne percevra aucune commission.

- La SAFER est contente, son coefficient d'intervention se rapproche de l'objectif de 30%.

[1] A la demande de la FNSAFER, voici le texte complet des propositions du Médiateur (PRL AGR 83-02) : Baux précaires consentis par les "SAFER" aux preneurs de biens acquis par elles en attendant la rétrocession de ces biens (émise le 21 décembre 1983).
La loi numéro 60.808 du 5 août 1960 a autorisé les SAFER à prendre toute mesure conservatoire pour le maintien des biens acquis en état d'utilisation et de production, pendant la période transitoire nécessaire à leur rétrocession. L'article 17 de cette loi prévoit que les SAFER peuvent consentir à cet effet les baux nécessaires "qui ne sont pas soumis aux règles résultant du statut des baux ruraux, en ce qui concerne la durée, le renouvellement et le droit de préemption".

Or il semble que les SAFER aient pris l'usage d'étendre abusivement les restrictions législatives. Elles proposent en effet des baux dénommés "conventions d'occupation précaire", qui enlèvent au preneur tous les droits résultant du statut des baux ruraux, et notamment le droit à indemnité auquel ils pourraient prétendre pour les améliorations effectuées. Ces clauses sont incontestablement illégales.

Il semble à ce propos évident que conserver par-devers soi le montant de la plus-value apportée à un terrain préempté constitue une opération difficilement conciliable avec le but non lucratif d'un organisme comme une SAFER.

C'est pourquoi le Médiateur a suggéré qu'une circulaire du ministère impose en la matière une convention-type, stipulant notamment qu'à défaut de rétrocession au preneur à titre précaire, celui-ci puisse recevoir une indemnité correspondant à la plus-value éventuellement apportée au terrain préempté.

[2] A la demande de la FNSAFER, voici le texte complet des propositions du Médiateur (PRL AGR 83-03) : Comportement des SAFER. Leurs rapports avec le Médiateur (émise le 31 décembre 1983).
Dans nombre de cas portés à la connaissance du Médiateur, les but assignés par la loi aux SAFER pour procéder à la rétrocession de terrains préemptés : amélioration des structures agraires, mise en culture des terres, installation de jeunes agriculteurs, ne semble pas être respectés.

Les conditions de la réctrocession sont ainsi souvent ignorées, tant en ce qui concerne les attributeurs (ils ne sont pas toujours agriculteurs à titre principal et ne résident pas toujours sur le territoire de la commune), que l'usage fait des terres acquises par rétrocession (la mise en valeur agricole des terrains n'est pas toujours réalisée conformément aux critères retenus).
Les réclamants se composent essentiellement de jeunes agriculteurs désireux détendre leur exploitation, et d'agriculteurs plus âgés qui souhaitent procurer à plusieurs de leurs enfants des exploitations d'une surface convenable.

Le Médiateur éprouve d'ailleurs les plus grandes difficultés à obtenir des informations complémentaires quand il s'adresse à ces SAFER, qui agissent parfois comme si elles n'étaient soumises à aucun contrôle. Il est difficile, dans ces conditions, de pousser à fond l'instruction des réclamations qui les mettent en cause.

En conséquence la proposition analysée suggère au ministre d'examiner :

  • sur un plan général, l'opportunité de soumettre les SAFER à un contrôle plus effectif, de manière, notamment, à mettre fin aux comportements dénoncés ;
  • sur le plan particulier de leurs relations avec le Médiateur, si ces organismes ne pourraient être incités à pratiquer une meilleure collaboration, compte tenu de leur caractère de fait de "service public"

[3] "Les SAFER évitent qu'une caste de gens riches s'accaparent les terres", était ce que Société Civile avait cru comprendre lors de son entretien avec la FNSAFER. La FNSAFER ne reconnaît pas avoir tenu ces propos.

[4] La FNSAFER précise que la loi interdit à un administrateur d'être membre de plus de 5 conseils d'administration.
Cependant Société Civile a trouvé que le rapport de gestion 2001 de la SAFER de Bourgogne liste Monsieur Rolland Braud, directeur général des Terres d'Europe comme administrateur de 7 SAFER (Lorraine, PACA, Rhône-Alpes, Poitou-Charentes, Aquitaine-Atlantique, Bretagne, Réunion).

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