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Société Civile n°69 - mai 2007

Aides publiques à l’exportation : beaucoup de bureaucratie pour peu de résultats

UbiFrance, le machin de l'aide aux exportations

UbiFrance, le machin de l\'aide aux exportations

Depuis 2004, L’Agence française pour le développement international des entreprises (UbiFrance) est l’organisme public central de l’appui public à l’exportation. Cet Epic (Etablissement public industriel et commercial) a, depuis 1996, progressivement « avalé » l’ensemble des anciennes administrations françaises chargées il y a peu de l’appui au commerce extérieur, donnant ainsi plus de visibilité à l’action gouvernementale1. Cette même logique a conduit les pouvoirs publics à conférer à l’Agence le pilotage et la gestion des missions économiques à l’étranger (autrefois postes d’expansion économique) et plus récemment (2006) des Directions régionales du commerce extérieur. L’Agence partage désormais ses nouveaux bureaux du boulevard Saint-Jacques avec l’Agence française pour les investissements étrangers (AFII) et possède une antenne délocalisée à Marseille. 480 personnes travaillent au sein de ces bâtiments et mettent en oeuvre les missions de l’Agence.

UbiFrance pilote désormais l’ensemble de la politique publique d’appui aux exportations, utilisant les relais des missions économiques à l’international et les relais régionaux des DRCE pour être au plus près des entreprises. Dans une logique « commerciale » elle facture ainsi ses prestations et redirige les entreprises vers l’ensemble des dispositifs d’aides publiques (crédit d’impôt, assurance COFACE…). Ses missions s’organisent autour de trois activités principales : organisation et labellisation de foires et salons professionnels, information aux entreprises et promotion des savoir-faire français et enfin, pilotage et gestion des volontaires internationaux en entreprise. Son budget total, en 2005 était de 148 millions d’euros, dont 54 millions de subventions. Comme chaque année depuis sa création, elle était en déficit (4 millions d’euros cette année-là).

La gestion des VIE : le rôle central de l’Agence

C’est l’antenne de l’Agence située à Marseille, qui s’occupe particulièrement de la gestion des contrats de volontariat international en entreprise (VIE), destinés aux jeunes de moins de 28 ans désirant avoir une expérience à l’étranger. 35 personnes, en comptant la petite équipe dédiée du siège de Paris, sont en charge de la gestion administrative des 4.700 contrats en cours (pour l’année 2006).

D’après les estimations de l’iFRAP, cette activité de l’Agence lui permet d’afficher au moins 85 millions de recettes commerciales, dont 75 millions environ pour les seules indemnités versées aux volontaires. En regard, il convient de rappeler que l’ensemble des recettes commerciales du réseau du ministère des finances et d’UbiFrance a atteint 112 millions d’euros pour l’année 2006.

La priorité d’UbiFrance est de destiner ce contrat aux PME (chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros). A l’heure actuelle, elles représentent 60 % des clients mais pour seulement 20% des contrats VIE. En effet, les grandes entreprises françaises ont quelquefois jusqu’à 100 VIE dans le monde. On peut raisonnablement se demander si la mesure atteint pleinement les objectifs d’encouragement aux PME à l’export. Il existe de plus un frein au développement des VIE auprès des PME.

Les frais de gestion sont variables en fonction de la taille des entreprises. Ainsi, les grandes entreprises versent entre 9 et 12,5 millions d’euros alors que les plus petites ne contribuent qu’à hauteur de 2 millions d’euros au maximum. Alors que la gestion des VIE est la seule activité rentable de l’Agence UbiFrance, on peut se demander si l’élargissement de la mesure aux PME va être financièrement soutenable dans les années à venir.

Enfin, cette analyse des VIE montre que toute la communication officielle effectuée sur les recettes commerciales du réseau public d’appui à l’export, est fortement biaisée : plus de 80% des recettes de l’ensemble du réseau proviennent en fait du monopole de gestion des contrats VIE confiés à l’Agence UbiFrance !

En région : les directions régionales du commerce extérieur

En région, les relais du service public d’appui à l’export sont les Directions régionales du Commerce extérieur, employant 132 agents dépendant de la DGTPE. D’après la loi n°2004- 809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales : « La région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l’État. » Auparavant placées sous l’autorité des préfets, dans le cadre de cette loi, elles auraient dû passer sous la responsabilité des régions. Il était même question qu’elles disparaissent.

Le flou réglementaire dans lequel elles ont été laissées jusqu’en 2006 a évidemment lourdement obéré leur fonctionnement. Ainsi, en 2005, seulement 650 entreprises bénéficiaires des services d’appui à l’export étaient passées par les DRCE, soit 5 entreprises par agent en moyenne ! A titre de comparaison, les 24 attachés sectoriels de Bretagne International, une association spécialisée dans l’aide aux entreprises exportatrices bretonnes, elle aussi subventionnée (ndlr : par le conseil régional), ont accompagné 800 entreprises en 2006, soit 24 entreprises par agent. Le rapport parlementaire des députés Cousin et Gaubert conclut quant à lui que les Directions régionales du Commerce extérieure restent « le maillon faible du réseau de l’Etat ».

Quand on voit les performances du reste du réseau, ce constat laisse songeur… Pourtant, tout devrait rentrer dans l’ordre, aux dires des acteurs du réseau. En effet, leur position est désormais clairement établie, puisqu’ils dépendent d’UbiFrance. Travaillant de concert avec l’Agence centrale, ils se font les VRP de l’appui public dans les régions, pilotant les actions d’UbiFrance à cet échelon. Ils ont pour objectif d’informer et détecter les EFPI (entreprises à fort potentiel international) afin de les accompagner dans leur développement à l’étranger. Jadis critiqués pour leur manque d’expérience à l’étranger (certains directeurs des DRCE n’avaient jamais eu d’expérience professionnelle internationale), cette situation devrait être corrigée. Des agents en provenance des missions économiques à l’étranger devraient progressivement prendre leurs fonctions au sein des DRCE, souffrant d’un personnel trop réduit. Vu les commentaires des entrepreneurs français au sujet des compétences des missions économiques (pas de connaissance des marchés…), les effets risquent d’être, à notre avis, limités. De plus, on notera que les directeurs des DRCE n’ont aucune autonomie dans l’élaboration de leurs budgets et l’embauche de leurs personnels. Les décisions se prennent toujours au niveau du ministère, dans la logique de la décentralisation « à la française ».

A l’étranger, les missions économiques

Outre l’Agence française pour le développement international des entreprises, le réseau public comporte les anciens postes d’expansion économique, désormais connus sous l’appellation missions économiques. Ce réseau représente, à l’étranger, les services d’appui à l’export. Sa position sur le terrain lui permet de fournir des informations économiques aux entreprises qui désirent s’implanter à l’étranger. Ses agents ont également des missions dites régaliennes, c’est-à-dire fournir de l’information économique aux représentants de l’Etat.

Le rapport des députés Jean Gaubert et Alain Cousin, présenté le 14 février 2007, donne de précieuses informations sur les ressources et missions de ces antennes. Les ressources commerciales, depuis que le réseau a adopté cette logique, sont en augmentation chaque année. Entre 2005 et 2006, elles sont passées de 11 à 11,8 millions d’euros.

Mais ces ressources sont à rapporter au budget complet du réseau, hors AFII, contrat plan État région et financement des fonds de garantie : 215 millions d’euros en 2006 environ. Selon le rapport parlementaire, 34 % seulement de l’activité du réseau consiste en des actions auprès des entreprises. Donc, selon le rapport Cousin, les ressources commerciales représentent à peine 8,5 % des ressources totales de l’ensemble du réseau. Les auteurs du rapport commentent ainsi ces résultats : « Il convient toutefois que le réseau public n’adopte pas une logique trop commerciale. »

Quelle logique doit donc adopter le réseau public ? Il utilise tout de même plus de 2 500 agents en France et à l’étranger pour n’accompagner que 12 810 entreprises, soit à peu près 5 entreprises aidées par agent et par an. Les frais de personnel, de l’ordre de 170 millions d’euros (DGTPE + UbiFrance) s’élèvent approximativement à 68 000 euros par agent en moyenne et représentent près de 80 % du budget alloué à la mission « développement à l’international des entreprises ». On peut ainsi considérer que seulement 73 millions d’euros, sur l’ensemble du programme, profitent pleinement aux entreprises, soit un peu moins de 5 700 euros par entreprise.

La logique non commerciale est-elle de continuer à consacrer plus de temps aux tâches administratives et transversales qui comptent pour près de 60% de l’activité des personnels du réseau ? On peut toujours saluer les nombreux efforts effectués par les missions économiques dans la réduction de leurs personnels et de leurs agences à l’étranger, effectuée ces dernières années, signe d’efforts de productivité substantiels. En effet, entre 2003 et 2005, le nombre d’expatriés a ainsi été réduit de 8,5 % et les crédits de fonctionnement de 6,89 %. Soit un effort de productivité légèrement supérieur à 2 % par an, qui devrait continuer sur la période 2006-2008. Il n’y a pas de quoi crier au scandale devant de tels objectifs, surtout quand ils sont mis à la lumière du peu de temps consacré à l’appui aux entreprises.

Néanmoins, on peut toujours s’interroger sur l’utilité de ces missions, dont la gestion avait été durement critiquée dans un rapport de l’IGF en 2004. Une enquête de l’iFRAP, effectuée auprès de la mission de Miami en 2005, démontrant l’étendue des gaspillages, avait d’ailleurs conduit à sa fermeture (mais au rapatriement des effectifs au sein de la mission économique d’Atlanta). On peut saluer un début de réforme, enfin ! Quoi qu’il en soit, l’objectif du gouvernement d’accompagner 50 000 PME à l’export chaque année ressemble au mieux à un voeu pieux au regard des performances actuelles du réseau.

Les Contrats Plan Etat Région : un bilan plus que mitigé

Reproduisant à l’échelon local les mécanismes nationaux, les régions offrent un appui aux entreprises exportatrices dans le cadre des contrats plan Etat région. Pendant la période 2000-2006, la dotation de l’Etat a progressé de près de 75 % par rapport au précédent contrat de plan, représentant une enveloppe de 63,6 millions d’euros, portant l’ensemble de l’enveloppe à 152 millions en ajoutant la contribution des régions.

En règle générale, les aides sont des systèmes de subventions des montants investis par l’entreprise dans le cadre de son développement à l’export. Ces subventions sont plafonnées et ne peuvent dépasser 50 % des montants investis. Ces aides ciblent exclusivement les PME de moins de 250 personnes.

Trois opérations principales sont subventionnées : l’aide au conseil, l’aide à l’implantation commerciale légère à l’étranger et l’aide au recrutement d’un cadre export (création d’un service export). Certaines régions subventionnent également la participation à des foires et salons, la formation au commerce international et le recours à un volontaire international en entreprise (VIE).

Nombreuses sont les régions à créer leurs propres agences d’appui à l’export. Deux d’entre elles ont même développé des réseaux internationaux de conseillers, c’est le cas de ERAI en région Rhône- Alpes et Bretagne International en Bretagne.

L’action des régions se fait évidemment en collaboration avec les DRCE et l’ agence UbiFrance, ce qui permet en théorie de mieux accompagner les entreprises. L’intérêt principal, pour UbiFrance, est de pouvoir compter sur les régions pour vendre ses prestations et ainsi 7 afficher un score de près de 13 000 entreprises accompagnées en 2006.

Les actions des régions restent cependant limitées puisque sur la période 2000-2005, seulement 2 680 entreprises ont bénéficié d’une aide dans le cadre des Contrats Plan Etat Région, soit à peine plus de 500 par an ! L’année 2005 marquerait une amélioration avec quelque 900 entreprises bénéficiaires d’une aide du réseau.

A lire également dans ce dossier :

- Un système touffu et bureaucratisé
- Un agent public pour cinq entreprises aidées
- De 250 à 300 millions d’euros. Pour quels résultats ?
- Ubifrance, le "machin" incontournable
- De moins en moins d’entreprises qui exportent

Julien Lamon
Maurice Hamon 

Cet article est une synthèse (ou un extrait) du Dossier de notre mensuel Société Civile n°69.

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