Société civile n°35 - Le 3 avril 2004 par Agnès Verdier-Molinié

Réforme de l’État et des Institutions

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Entretien avec Didier Migaud Député PS de l’Isère, ancien rapporteur général du Budget

Rôle du Parlement : spectateur ou acteur ?

Dossier : Le Parlement veut-il contrôler la dépense publique ?

Revue de presse d’un jour ordinaire : 5 millions d’Euros détournés dans le centre de transfusion sanguine de Rennes, 200 millions d’Euros économisés au ministère des Finances par la mise en place d’un classique service achat. Le pire est que le détournement de Rennes n’a été découvert ni par la direction ni par les organismes de contrôle. mais par la banque du salarié suspect. Quant à Bercy, c’est à l’ukase d’un ministre que l’on devra cette économie. Ni à l’initiative des services eux-mêmes, ni aux services (...) Lire la suite

Propos recueillis par Agnès Verdier-Molinié

iFRAP : Le Parlement a une mission de contrôle de la dépense publique que d’aucuns lui reprochent de ne pas effectuer correctement. La commission des Finances dont vous étiez le Rapporteur général du Budget au cours de la précédente législature est garante de ce contrôle de la dépense publique. Dans ce cadre, la mission des 43 rapporteurs spéciaux, députés de la commission des Finances chargés chacun du contrôle d’une partie du budget de l’Etat, vous semble-telle correctement effectuée ?

Didier Migaud : Trop longtemps les parlementaires ont démissionné de leur pouvoir de contrôle, souvent en arguant d’un manque de moyens. Certes, l’examen des moyens de la Chambre des Communes anglaise ou du Congrès américain peut conduire à penser que notre Assemblée nationale ne dispose pas de moyens à la hauteur de la tâche qui lui est confiée. Toutefois, le contrôle est d’abord une question de volonté. L’action de contrôle au sein de l’Assemblée nationale a beaucoup progressé durant la dernière législature. La volonté de contrôler s’y est exprimée fortement. Elle s’est traduite notamment par la création en 1999 de la Mission d’Evaluation et de Contrôle (la MEC). En réalisant début 1999 un contrôle sur pièces et sur place portant sur l’exécution de la loi de Finances, je n’avais pas conscience qu’il s’agissait du premier contrôle parlementaire de ce type mené par un Rapporteur général sous la Ve République ! Ces progrès ont été réalisés sans que des moyens humains et financiers supplémentaires aient été mobilisés. Pourtant, le contrôle parlementaire, en dépit des pouvoirs dont il dispose, n’est pas encore totalement entré dans les mentalités, tant au niveau du contrôleur que du contrôlé !

iFRAP : Les rapports entre ministère et rapporteur spécial sont parfois tendus, cela explique-t-il le nombre très limité (4) de contrôles sur pièces et sur place effectués au total l’an dernier ?

Didier Migaud : En 2003, dans un contexte d’exécution budgétaire très troublé, quasiment aucun rapporteur spécial n’a effectué de contrôle sur pièces et sur place pour aller constater les conséquences de la régulation budgétaire sur les crédits dont il a la surveillance. L’un de rares à l’avoir fait, Gérard Bapt comme rapporteur des crédits de la santé, a du reste été confronté à des réticences du ministère de la Santé qui auront nécessité, pour être vaincues, l’intervention personnelle du Président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Le vote d’une loi ne suffit pas à changer les choses. Il est nécessaire de veiller à son application et de permettre aussi les changements de mentalité et de logique impliqués par cette réforme. C’est désormais l’enjeu.

Le contrôle sur pièces et sur place ne doit plus être considéré comme une démarche exceptionnelle. Le rapporteur spécial doit passer outre les résistances du ministère dont il a la surveillance des crédits. C’est dans l’intérêt du ministre lui-même, qui a tout intérêt à ce que le rapporteur spécial en charge de contrôler son budget fasse bien son travail. Trop de ministres ne gèrent en effet pas leur budget. Parfois, des ministres demandent des crédits supplémentaires alors même qu’ils ne sont pas en mesure de les dépenser en totalité. Avec la loi organique, ils devront rendre des comptes et davantage veiller à ce que les fonds publics soient bien gérés.

iFRAP : Comment les rapporteurs spéciaux pourraient-ils améliorer leurs méthodes ?

Didier Migaud : Ce n’est pas un problème de méthode mais de volonté. Un rapporteur spécial qui le souhaite peut parfaitement contrôler efficacement l’action d’un ministère. On pourrait tout à fait imaginer que la commission des Finances entre, elle aussi, dans une culture du résultat et impose aux rapporteurs spéciaux de faire un nombre minimum de contrôles sur pièces et sur place sous peine de perdre leur rapport spécial !

iFRAP : La Grande-Bretagne a un système qui donne une grande latitude à l’opposition dans le contrôle de la dépense. La France n’aurait-elle pas à s’inspirer de ce modèle ?

Didier Migaud : La MEC -en panne selon moi- est déjà coprésidée entre majorité et opposition. On pourrait aller au-delà en déléguant carrément la fonction de contrôle de la dépense publique à l’opposition, plus spontanément incitée à contrôler l’action du gouvernement que sa majorité parlementaire. La commission des Finances pourrait avoir une de ses têtes, le Président de préférence, issue de l’opposition. Dans une optique plus proche du système du NAO Anglais, nous pourrions augmenter le nombre de nos commissions de six à sept, cela nécessiterait toutefois une révision de la Constitution. La septième commission serait une commission du budget présidée par un député de l’opposition. Cela pourrait donner une impulsion au contrôle de la dépense publique par le Parlement.

iFRAP : Les programmes, missions, actions et indicateurs de performances de la LOLF -dont vous êtes un des pères avec Alain Lambert- induisent une véritable révolution dans la conception du budget de l’Etat. Le Parlement voit ainsi l’importance de son rôle de contrôle de la dépense renforcée. Que peut faire le Parlement pour veiller à la bonne mise en œuvre de la LOLF ?

Didier Migaud : L’Assemblée nationale a créé une Mission d’Information sur la mise en œuvre de la Loi Organique (MILO) afin de contrôler la mise en œuvre de cette réforme. Actuellement, c’est l’élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire qui mobilise les énergies. Une maquette a été proposée par le gouvernement et la MILO travaille à l’élaboration d’une maquette alternative, afin d’améliorer ce qui peut l’être dans un projet qui est globalement satisfaisant mais reste perfectible sur certains aspects. Le Parlement est fondé à faire de telles propositions car selon l’article 47 de la nouvelle constitution budgétaire, il pourra en effet, dans le cadre de l’examen des projets de loi de Finances, prendre l’initiative de proposer une augmentation de crédits au sein d’un programme, voire même la création d’un programme, ce qui lui était jusqu’à présent formellement interdit. Cette véritable révolution, dans laquelle certains commentateurs ont vu « le véritable cœur de la loi organique », s’inscrit pleinement dans le cadre de l’actuelle Constitution, même si elle offre indéniablement « une faculté nouvelle » offerte aux parlementaires, selon les termes de la décision du Conseil constitutionnel (décision du 25 juillet 2001).

En passant du rôle de spectateur passif à celui d’acteur, les parlementaires pourront contraindre l’exécutif à un dialogue constructif entre le gouvernement et le Parlement autour de l’élaboration du budget. Actuellement, la combinaison du vote sous forme de reconduction mécanique des services votés et de l’impossibilité faite aux parlementaires de modifier la répartition des crédits, conduit à faire de l’examen du volet dépenses de la loi de Finances un théâtre d’ombres. Désormais, il sera beaucoup plus difficile d’être ministre et de faire adopter son budget. Un ministre devra convaincre, emporter l’adhésion des parlementaires sur la base d’objectifs et de résultats concrets, et non sur le fondement d’une profession de foi et d’effets d’annonce. Il devra aussi accepter que son budget soit éventuellement modifié, amélioré par les parlementaires, à travers des réallocations de crédits entre programmes. L’idée sous-jacente, dans cette optique, est que le contrôle parlementaire ne peut être effectif que s’il peut déboucher sur des propositions d’amendements concrètes et suivies d’effet. L’idée est aussi que ces propositions seront pertinentes car nourries par le travail de contrôle.