Réformer la Cour des comptes et redéfinir sa mission

Pour mieux contrôler la dépense publique

La France est écrasée sous le poids des prélèvements obligatoires, c’est-à-dire les impôts et les charges sociales.
Et malgré cet écrasement, nous n’arrivons pas à équilibrer le budget et nous nous enfermons dans une spirale mortelle des déficits qui se cumulent.

D’autres pays européens comme la Suède, le Danemark ou la Hollande, où les citoyens sont l’objet de prélèvements comparables, ont au moins leur budget à l’équilibre.
Et ce n’est pas une simple coïncidence si simultanément ils ont des taux de chômage très faibles, s’ils sont proches du plein-emploi.

Pourquoi en sommes-nous là et quel est le rôle de la Cour des comptes dans ce désastre ?

La Cour des comptes est le premier rempart contre l’excès de dépense publique dans la mesure où elle est l’institution qui dispose des moyens les plus importants pour traquer le « gaspi ».

Les Anglais se préoccupent de l’efficacité de la dépense publique depuis longtemps puisque la création du PAC, comité de parlementaires actifs dans l’évaluation des politiques publiques, date de 1861 et celle du NAO (National Audit Office) de 1983.
En France, cette préoccupation est relativement récente puisque les premières études du Parlement datent du rapport séminal signé par Laurent Fabius alors président de l’Assemblée nationale et Didier Migaud président de la commission des Finances, en 1999.

La Cour a été créée en 1807, donc bien avant le NAO et sa mission était de s’assurer que les comptables publics, ceux qui paient, ne mettraient pas d’argent public dans leur poche. C’est d’abord un organisme judiciaire où des magistrats dans leurs manteaux d’hermine et chapeaux à mortier délivrent des arrêts donnant quitus de leurs comptes ou au contraire mettent en débet les comptables de la République. La LOLF a ajouté à ces tâches celle de la certification des comptes publics c’est-à-dire certifier que les administrations ont bien dépensé suivant les dispositions législatives et réglementaires, notamment le budget voté.
Mais il n’a jamais été dit qu’elle devait aussi proposer des améliorations et des solutions de réformes.
Comme le remarque Nicolas Bazire, les magistrats de la Cour y sont par principe réfractaires car ils considèrent que des recommandations, des améliorations précises, et des solutions permettant d’y accéder, sont l’apanage du politique.

Il est vrai que dans le système bancal français, la Constitution de 1958 a doté les parlementaires de la commission des Finances d’un pouvoir d’enquête comparable à ceux de la Cour et certains pourraient prétendre que c’est à ces rapporteurs spéciaux de faire ce travail de proposition.
Mais les parlementaires n’ont pas le temps, ils n’ont d’ailleurs presque aucun support technique pour les assister non seulement dans leurs enquêtes mais dans la recherche d’améliorations et des solutions. Celles-ci demandent du temps et ils n’ont en tout et pour tout à leur service qu’un demi-administrateur, d’ailleurs déjà surchargé par d’autres tâches comme la préparation des amendements ou des propositions de loi.

Sur ce système bancal, les parlements successifs ont tenté de mettre quelques emplâtres :
 Le plus important est la MEC (Mission d’Évaluation et de Contrôle) suivie par la MECSS pour les dépenses de Sécurité Sociale en 2004 ; la MEC cherche à copier le modèle anglo-saxon en procédant à des auditions des responsables d’administration comme le fait le PAC mais, comme on le verra en examinant l’un des meilleurs rapports de la MEC, celui sur l’immobilier de l’État du député Georges Tron, l’absence de coordination avec la Cour, de préparation par la Cour des auditions de la MEC fait que le temps consacré par les Parlementaires est en grande partie gâché ; et la MEC, c’est moins de 5 administrations contrôlées par an au lieu de 50 par le NAO.
 Une seconde est la LOLF, sur laquelle nous ne nous étendons pas car elle vise seulement la mesure des résultats et pas la recherche des améliorations.

La réforme du contrôle des finances publiques est au cœur du programme de Nicolas Sarkozy. En témoignent la RGPP (Révision Générale des Politiques Publiques) qui est en cours et la récente réforme de la Constitution avec réaffirmation dans l’article 24 (« Le Parlement contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques ») du rôle du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques et du rôle de la Cour chargée d’assister le Parlement dans cette mission (Art 47-2).

Le discours du Président de la République du 5 novembre 2007 à la Cour des comptes invitait déjà Philippe Séguin et avec lui la Cour « à engager une réflexion collective sur ce que pourraient être les pouvoirs, les moyens et l’organisation nécessaires pour ce grand organisme d’audit public dont la France a besoin… ». Pour l’instant, il n’y a pas de réponse connue de la Cour des Comptes alors que la nouvelle architecture constitutionnelle est en train de se mettre en place et que l’Assemblée travaille de son côté sur la mise en adéquation de son règlement intérieur à la constitution.

Dans le cadre de ces liens entre Parlement et Cour qu’il convient de redéfinir, différentes déclarations ou articles de Philippe Séguin notent avec force que le travail de la Cour ne continuera à avoir que peu d’impact s’il n’est pas repris par une commission ad hoc du Parlement. Même si cela ne doit pas occulter le fait que la Cour doit remettre en question son organisation et le niveau d’assistance qu’elle fournit aujourd’hui au Parlement, pour une part, le premier Président de la Cour a raison. Le travail du NAO perdrait en effet 90 % de son efficacité s’il n’était pas discuté en public devant le PAC en faisant comparaître les responsables des administrations intéressées et ce en présence des médias. C’est seulement après ces auditions publiques que le gouvernement doit s’engager sur les réformes qu’il accepte et celles qu’il refuse. Mais les responsabilités sont claires.

D’où l’idée de créer au Parlement l’équivalent du PAC britannique afin d’avoir en France la caisse de résonance qu’il nous manque pour les rapports que la Cour fournira au Parlement.

Ceci se relie à une autre préoccupation, l’indépendance de la Cour. Celle-ci y est extrêmement sensible au nom de l’indépendance du judiciaire. Et nombreux sont les parlementaires que la Cour n’hésite pas à envoyer promener. Vous verrez comment les députés Dumont et Jego se sont vu poliment fermer la porte lorsqu’ils ont voulu pousser leur enquête. Le premier contrôleur de France refuse d’être contrôlé. Par contraste, le NAO met un point d’honneur à être contrôlé par une sous commission spéciale de la Chambre et les rapports du comité qui contrôle la Cour représentent des centaines de pages chaque année. Rétablir un contrôle du Parlement sur la Cour est donc l’une des réformes essentielles à mettre en place. La Cour devrait même solliciter ce contrôle car il relève des bonnes pratiques de transparence et d’éthique.

Face à cette exigence de transparence, l’argument d’indépendance parfois évoqué est d’autant moins recevable que la Cour ne voit aucun problème à ce que les énarques, qui forment 90% de ses magistrats, passent leur temps à contrôler d’autres énarques, à la tête d’administrations contrôlées, qui sont des camarades de promotion ou même des collègues de la Cour en détachement. Pour sa part, le NAO a créé un système de recrutement autonome et parallèle qui assure l’indépendance vis-à-vis des audités, et fait que ce personnel reste au NAO et non pas qu’il vaque à sa carrière et ses intérêts personnels.

Pour que la nouvelle architecture constitutionnelle dotée d’un PAC à la française ou comité d’audit parlementaire puisse fonctionner, il faudrait qu’il reçoive de la Cour des comptes des audits utilisables ; or la plupart ne le sont pas ou peu. C’est ce qu’ont noté les députés Yves Jego et Jean-Louis Dumont dans leur rapport sur les travaux de la Cour. Ils manquent de précision et de chiffrage et offrent rarement des solutions. C’est la faiblesse de tous ou presque tous les rapports de la Cour que nous avons pu examiner en les comparant chaque fois que possible aux rapports équivalents du NAO.

Cette enquête permet de vérifier que, non seulement le Parlement, mais encore la Cour des comptes sont appelés à se réformer et à changer en profondeur leurs modes de fonctionnement pour que puisse être réelle et efficace l’évaluation des politiques publiques.

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