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  18 mars 2009

Réformer l’immobilier universitaire

Responsabiliser les universités pour supprimer la tutelle immobilière

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Actuellement, la responsabilité de la gestion immobilière des universités relève d’un nombre trop important d’acteurs dont le bilan d’activité n’est pas glorieux (voir infra).

- D’une part, le ministère de la Recherche et de l’Enseignement supérieur (MESR) dispose au sein de la DGES (direction générale de l’enseignement supérieur) de deux bureaux dédiés aux questions immobilières : le BPI (Bureau des politiques immobilières) et le BEI (Bureau de l’expertise immobilière), chargés respectivement du suivi budgétaire et financier et de l’expertise technique et juridique en matière de politique de réhabilitation des établissements (en tout 16 fonctionnaires).

- D’autre part le service opérationnel est quant à lui assuré par les ingénieurs régionaux de l’équipement (IRE) généralement au nombre de 6 par région. On assiste donc plus à un saupoudrage de services déconcentrés sur le territoire qu’à une véritable "task force" représentant un plateau technique consistant, capable de mener à bien des opérations complexes de maîtrise d’ouvrage, d’assistance, de préparation, de suivi des différents projets immobiliers en cours.

Cet émiettement est d’autant plus regrettable qu’il s’ajoute aux services immobiliers déjà existants au niveau des rectorats et des universités qui fonctionnent pour le moment largement en autarcie. Ceci a permis à l’IGF dans son rapport conjoint avec l’inspection de l’Enseignement supérieur et de l’Equipement de novembre 2008 relatif à l’immobilier universitaire parisien, de conclure qu’au niveau du ministère « la DGES ne dispose pas d’une vision d’ensemble des universités dont elle assure la tutelle (…) ainsi, n’a-t-elle pas été en mesure de fournir un recensement des imbrications parisiennes. » Il faut dire que l’immobilier universitaire parisien permet d’illustrer un cas spécialement complexe où l’efficacité des services de l’Etat est particulièrement mise en défaut (voir encadré ci dessous) :

L’immobilier universitaire parisien, un statut complexe qui perdure

Une pluralité d’acteurs : la chancellerie de l’université est la seule autorité à disposer des données précises relatives à la composition et à l’usage des biens placés en indivision de l’Université de Paris. Gestionnaire du site de la Sorbonne, celle-ci relève en réalité de la Ville de Paris par un décret présidentiel du 8 février 1852 qui lui en assure le tranfert « à perpétuité » sous réserve, entre autres, d’en assurer à sa charge l’entretien annuel. La Cité inter-universitaire de Paris quant à elle, possède « une situation juridique du bâti (…) complexe », qui fait intervenir la Ville de Paris, les Etats étrangers et l’indivision de l’Université de Paris.

Des statuts juridiques très imbriqués : la loi d’orientation du 12 novembre 1968 a consacré le statut d’indivision des locaux de l’ancienne Université de Paris dans le même temps démembrée en 13 universités concurrentes sans partage du patrimoine (1,5 million de m²). Certaines structures font l’objet d’un contentieux juridique ouvert, comme l’institut du monde anglophone de Paris 3 dont la propriété est revendiquée par l’Etat et la ville de Paris, voire ne disposent pas de patrimoine immobilier du tout, comme l’EHESS qui est hébergée par la FMSH (Maison des sciences de l’Homme) et l’EPHE qui relève de la Sorbonne comme l’Ecole des Chartes. On peut donc imaginer les difficultés juridiques qui vont survenir pour l’accession à l’autonomie des universités parisiennes sur leur volet immobilier. En cette matière par avance, le terrain semble miné !

Cette complexité joue au détriment de la connaissance précise des surfaces (ainsi l’étendue du parc locatif de l’Université de Paris est inconnue, alors même que la chancellerie perçoit les loyers !). Certaines structures sont par ailleurs de véritables coquilles vides : ainsi l’EPAU (Etablissement publique d’Aménagement Universitaire) créé par le décret n°2006-1219 du 5 octobre 2006, est chargé d’une mission générale d’amélioration de la qualité du patrimoine immobilier universitaire. Avec un budget de fonctionnement de 1,8 million d’€ renouvelé annuellement depuis sa création, il n’a toujours abouti à aucune action concrète au plan national. Il faut dire que son directeur général est en même temps celui de l’EPCJ (Etablissement public en charge du désamiantage de Jussieu) dont les travaux s’étirent encore jusqu’en 2013 et coûteront en 2009 194,9 millions d’€ [4]. Il faudra donc avoir le courage de s’interroger sur la pure et simple suppression de cet établissement.

La multiplicité, l’empilement et la redondance de ces organismes permettent de s’interroger sur leur doublonnage avec l’expertise de France Domaine en matière immobilière. Si à compter du transfert de l’immobilier aux universités, ces différents services étatiques perdent la plus grande partie de leur pertinence au profit des services immobiliers universitaires, il faut souhaiter que ces derniers entretiennent une relation directe avec France Domaine au même titre actuellement que les directions immobilières des ministères. Le principe d’autonomie universitaire serait ainsi préservé dans le cadre d’une mise en cohérence globale avec l’expertise immobilière de l’Etat.

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[1] Dont les modalités ont été codifiées à l’article L 719-14 du Code de l’éducation nationale : « L’Etat peut transférer aux établissements publics à caractères scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande, la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l’Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. »

[2] Selon les résultats de l’enquête « Surfaces » de 2007 menée par la DGES (la direction générale de l’enseignement supérieur).

[3] On aurait pu penser qu’il aurait également dû y figurer le patrimoine propre des EPSCP sans transfert de charge, mais en réalité ce patrimoine propre est totalement résiduel (455 000 m²).

[4] On doit même de demander si avec un budget annuel de 1,8 million d’€, l’EPAU ne constitue pas en réalité un simple véhicule de portage de rémunérations des personnels travaillant pour l’EPCJ dont le budget, lui, « explose ».

[5] En effet, jusqu’alors, les dotations d’amortissement allouées par l’Etat aux universités étaient « neutralisées » en comptabilité par la constatation d’un produit exceptionnel. Ces dotations étaient donc traitées comptablement comme des subventions publiques. Désormais, l’établissement propriétaire ne pourra plus les « neutraliser ». Il va en résulter que les bâtiments récents bénéficieraient, si aucun mécanisme correctif n’était adopté, de dotations d’amortissements importantes tandis que les anciens immeubles eux n’en bénéficieraient pas. En procédant au rattrapage cela permettra aux universités de disposer des volets financiers suffisants pour assurer le renouvellement de leurs parcs immobiliers.

[6] Via l’application informatique répartitrice SANREMO, qui n’en finit pas de montrer ses limites.

[7] Il faut cependant regarder entre les lignes : une augmentation de la dotation de fonctionnement de 117 millions d’€, 99 millions d’€ alloués à la rénovation du bâti universitaire représentant une progression de 43% des moyens de mise en sécurité par rapport au budget 2008, auxquels doivent s’ajouter les 730 millions d’€ alloués par le plan de relance consacrés à l’enseignement supérieur, ainsi que les 5 milliards d’€ promis pour les campus au travers de cessions de produits EDF et 400 millions d’€ de PPP (Partenariats public-privé) pour les universités labellisées prometteuses et innovantes. Il faudra voir néanmoins, dans la phase d’exécution, quelle proportion de l’ensemble de ces sources de financement sera réellement consacrée à l’immobilier universitaire et quel en sera l’étalement.

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