Quand l’intercommunalité se transforme en piège

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Destinée à remédier à l’émiettement communal (36 700 communes), à rassembler des moyens dispersés, à relancer la politique d’aménagement du territoire, à structurer les initiatives locales, l’intercommunalité a pris son essor sous la loi Chevènement de 1999. Quel bilan peut-on dresser de cette réforme ? Quelles en sont les dérives ? Comment peut-on l’améliorer ?

Pour les auteurs du Livre noir de l’intercommunalité, les députés UMP, Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, l’intercommunalité a en fait été largement dévoyée, instrumentalisée, et constitue, depuis la loi Chevènement, une "grave source d’insécurité juridique".

Selon eux, les conséquences de l’intercommunalité sont en fait les suivantes :

 coût structurel et fiscal de cette opération dans les grandes villes et leur banlieue trop souvent supérieur aux bénéfices supposés de la mutualisation
 absence d’économie d’échelle alors même que c’était le but initial principal
 les postes de la structure intercommunale font doublons avec ceux des communes
 intercommunalité d’intérêt plutôt qu’une intercommunalité fondée sur un véritable projet d’aménagement du territoire et de partage des infrastructures (piscine, médiathèque..)

Nous illustrerons ces dérives diverses par l’exemple de la commune d’Élancourt dans les Yvelines.

Ces dérives sont d’autant plus importantes que 84% de la population vit aujourd’hui au sein d’une communauté de communes et que 88% des communes sont regroupées. 32 311 communes sont désormais membres d’un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, semble avoir reçu le message et partager l’avis des deux députés puisqu’il a, le 7 octobre dernier, dressé un bilan plus que critique de l’intercommunalité et en souhaite le recadrage.

Quelques semaines plus tard, la Cour des compte a pointé le coût de l’intercommunalité dans une enquête menée auprès de 144 communautés : « l’impact de l’intercommunalité en termes d’économies d’échelle ou de nouveaux services rendus n’apparaît pas de manière flagrante ». « Cette réforme inachevée » aura, en revanche, « représenté un coût réel pour les contribuables » et comporte « un risque de dérive financière ».

Il faut toutefois souligner que l’intercommunalité, telle que pratiquée actuellement, désavantage les communes urbaines ou périurbaines mais constituent souvent une aubaine pour les petites communes des campagnes.

En effet, dans de nombreux espaces ruraux, l’accès à la culture est largement dépendant de l’intercommunalité : école de musique, médiathèque… Et même dans les grandes agglomérations, le tri sélectif des déchets ménagers, par exemple, ne serait pas possible sans une mutualisation des efforts. L’intercommunalité a donc pour but l’efficacité et l’amélioration des services aux habitants. Toutefois, les critiques concernant sa mise en œuvre ne cessent de s’amplifier mettant à jour de véritables dérives.

Les dérives de l’intercommunalité

EPCI : une création autoritaire ou obéissant au marchandage

Une participation à l’intercommunalité pas toujours souhaitée

L’initiative de création d’une structure intercommunale appartient :

 à un ou plusieurs conseils municipaux et
 au préfet après obtention d’un avis de la Commission départementale de coopération intercommunale.

Dans les deux cas, le préfet fixe ensuite par arrêté le périmètre de la structure intercommunale, c’est-à-dire la liste des communes intéressées. Les communes concernées par le projet doivent ensuite se prononcer dans un délai de 3 mois.

Si la majorité qualifiée (au moins 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population) est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale.

La première anomalie réside dans le fait qu’une commune peut entrer dans une communauté sans l’avoir choisi puisque la décision ne se prend pas à l’unanimité mais à la majorité qualifiée. Une commune peut donc entrer contre son gré dans une communauté de communes.

La seconde anomalie tient au pouvoir arbitraire du préfet de définir le périmètre de cette communauté. Comme le rappellent Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, "la pertinence du périmètre est un élément fondamental d’appréciation de la viabilité du projet de constitution d’un EPCI." Or selon leur enquête, 35% des maires estiment que le périmètre de leur intercommunalité a été mal défini.

Il existe deux voies pour fixer le périmètre :

 soit la voie d’initiative communale où l’on n’est pas tenu de consulter la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) pour arrêter le projet de périmètre,
 soit, lorsqu’il s’agit d’une initiative du préfet, celui-ci doit consulter la CDCI avant de fixer le projet de périmètre

L’exemple cité par Maître Philippe Gras, Avocat à la Cour, spécialiste en droit public et en questions intercommunales, montre bien comment un périmètre peut être décidé sans aucune prise en compte des intérêts territoriaux : "Je vous cite un cas, une ville centre de 100 000 habitants qui désire créer une communauté d’agglomération et englober contre son gré une ville voisine de 40 000 habitants qui a une activité économique importante, un hôpital, un aéroport et qui donc fonctionnait jusqu’à présent très bien avec des structures classiques type syndicat. Comment réduire cette opposition ? La CDCI était composée d’élus très favorables à la liberté des communes et à une coopération librement consentie. Que fait le préfet, en connivence avec le maire de la ville de 100 000 habitants : il choisit une toute petite commune qui devait être intégrée dans le périmètre, il lui dit de prendre l’initiative de la création du futur EPCI. 48 heures après que cette commune ait délibéré, le préfet avait pris l’arrêté fixant le projet de périmètre et consulté l’ensemble des communes : dès lors, il se dispensait de cette instance de concertation qu’est la CDCI et pouvait ainsi éviter une opposition d’élus locaux qui auraient pu soutenir la fameuse ville de 40 000 habitants rétive à cette communauté d’agglomération. Ce type de pratique n’est pas du tout satisfaisant sur le plan démocratique puisque c’est de la combine, hélas permise par la loi, validée par le juge (car la procédure a été cependant respectée), alors que pour créer une intercommunalité à durée de vie illimitée, on pourrait prendre la peine d’étaler la procédure sur 6 mois ou 1 an pour appréhender au mieux ce que l’on va faire et être certain de construire du solide."

Intercommunalité et marchandage

Au service de la mutualisation de projet, l’intercommunalité part cependant handicapée par le marchandage dont elle procède. Dans les formules d’intercommunalité actuelles, l’affectio societatis, c’est-à-dire l’intention de travailler ensemble, est souvent variable. Le CESR (Conseil économique et social régional) de Bretagne dans son rapport parle ainsi des méfaits du "donnant-donnant". Selon ce rapport, "les conflits peuvent engendrer des déséquilibres importants et durables car leur mode de résolution s’apparente parfois au marchandage. […] Quelle qu’en soit la raison, le « donnant-donnant » demeure fréquemment la règle de résolution des tensions. Les résultats de notre enquête montrent des tensions qui peuvent être politiques et dues à une intercommunalité monocolore où l’opposition ne peut s’exprimer. Cette éviction de l’opposition semble plus flagrante en zones urbaines et périurbaines.

M Christian Jeanjean, député de l’Hérault et maire de Palavas-les-Flots, décrit très clairement la pratique du marchandage : " Il y a […] deux raisons qui font que ce système ne peut pas fonctionner. Premièrement, il y a un système de subventions : on achète les maires qui sont autour de la ville centre en leur promettant d’importantes sommes pour leurs investissements, en disant : " en cas d’objection, ces subventions seront ôtées ". La deuxième chose qui est gênante, c’est la distribution, pour certains maires autour de la grande ville, de vice-présidences, ce qui est honorable et qui induit un émolument certain. Mais cela pervertit le système. Le président d’agglomération conditionne bien souvent la fonction de vice-président à l’approbation des mesures initiées par la communauté d’agglomération. Les petits maires se voient ainsi offrir une indemnité de vice-président bien plus importante que celle de maire d’une petite commune. Il leur arrive alors de voter contre l’intérêt de leurs administrés".

D’autre part, comme le souligne Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, certaines communes ne sont guidées que par l’intérêt financier ; elles se rassemblent pour "se partager un gâteau plus grand". Le but initial de l’intercommunalité est ainsi dévoyé.

Souvent, les communes ne sont donc pas guidées par des logiques d’aménagement du territoire, ni par la construction commune d’un projet mais par des intérêts purement privés.

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