Plan Borloo : les silences, les dangers

Miracle danois : ce que le Plan Borloo ne dit pas

Un des grands traits de la politique française est la constance. De droite ou de gauche, les gouvernements continuent souvent sur la même voie que leurs prédécesseurs. C’est le cas de la politique de l’emploi avec le plan qui vient d’être lancé par le ministre Jean-Louis Borloo. D’un côté, celui-ci marche sur les pas de Martine Aubry en multipliant les dispositifs de "parking" pour les jeunes, les stages et autres contrats d’insertion dont l’aboutissement ne fait plus aucun doute si ce n’est l’augmentation du taux de chômage des jeunes et des dépenses publiques ; de l’autre, il apporte sa touche personnelle en s’inspirant d’un modèle étranger, le Danemark. Or, là aussi, le ministre ne prend que ce qui l’arrange et passe à côté de l’essentiel, la fléxibilité du marché du travail danois avec une grande liberté accordée aux employeurs.

L’analyse est partagée par tous : chômage des jeunes galopant, dépassant même les 50% dans les zones les plus défavorisées, logique d’assistanat, chômage structurel malgré les dépenses de protection sociale parmi les plus élevées de l’Europe. Dans son chapitre "emplo " du projet de loi pour la cohésion sociale, Jean-Louis Borloo marque une ambition à la hauteur de son budget de près de 13 milliards d’euros : sortir la France de cette crise. La méthode pour y arriver ? S’inspirer des modèles étrangers ayant fait leurs preuves, comme celui du "miracle danois" dorénavant largement cité par le rapport Camdessus, par Nicolas Sarkozy devant l’Assemblée nationale et par Gérard Larcher, ministre délégué aux Relations du travail parti à Copenhague étudier le modèle de "flexsécurité" avec une délégation de syndicalistes. Mais la lecture du Plan Borloo laisse perplexe. Du modèle danois, le ministre a gardé seulement les exemples des allocations de chômage généreuses, d’un certain contrôle des chômeurs et d’une notion de "flexsécurité". Pourtant, l’exemple danois, comme celui du Royaume-Uni, porte en lui une vraie solution à la crise française, au chômage des jeunes, au faible taux d’activité et au sentiment d’insécurité des salariés et chômeurs français.
Enquête sur ce que le Plan Borloo a omis.

Après les modèles suédois et néerlandais, c’est maintenant au tour du Danemark de se faire une place dans la politique française. Il est vrai que ce petit royaume du nord a de quoi surprendre : en l’espace de 10 ans, le Danemark a réduit son chômage de moitié, le taux d’emploi est aujourd’hui le plus élevé de toute l’Europe et le chômage de longue durée ne concerne qu’un chômeur sur cinq, contre un chômeur sur deux en France [1] . Partie du même niveau de chômage des jeunes il y a vingt ans, la France se trouve aujourd’hui toujours au même taux élevé, alors que le Royaume-Uni a baissé de moitié son chômage et le Danemark de deux tiers (voir graphique ci-dessous). Et le contexte peut faire rêver. Syndicalisme puissant mais pragmatique (environ 80% de salariés sont syndiqués), tradition de conventions collectives et de dialogue social, Etat providence généreux et un climat économique attractif pour les créations d’emplois et d’entreprises aussi bien pour les Danois que pour les investisseurs étrangers. Peu étonnant que Jean-Louis Borloo ait été séduit. Et lorsque son ministre délégué aux Relations du travail est revenu ravi de sa visite éclair de 2 jours à Copenhague, résumant ce qu’il a vu en 3 mots, "dialogue, compromis, responsabilité", il n’y a plus l’ombre d’un doute - le Danemark est définitivement un modèle pour la France.

Source OCDE

Le ministre ne se trompe certainement pas en prenant le Danemark comme exemple. La "flexsécurité" danoise, avec d’un côté une flexibilité du droit du travail et de l’autre une sécurité généreuse accordée aux chômeurs sous forme d’allocations conséquentes, porte en elle une vraie solution pour la France. Seul hic, la solution n’est pas celle évoquée dans le Plan Borloo. Pire, en refusant de voir la réalité du Danemark, le ministre, se définissant pourtant comme un homme de terrain, passe à côté d’un modèle qui pourrait réellement relancer l’emploi et combattre le chômage français.

Si Gérard Larcher était parti au Danemark il y a un demi-siècle, il serait probablement tout aussi fasciné par le goût du "dialogue, compromis, responsabilité" des Danois. Tel est le système scandinave depuis des décennies, avec le taux de syndicalisation le plus élevé dans le monde et une forte réticence pour les conflits et les grèves. Il y a vingt ans déjà, les Danois se sont serré la ceinture par un "régime pomme de terre", acceptant de geler leurs salaires et les embauches dans la fonction publique. Le "dialogue" est une donne presque institutionnelle au Danemark puisque le marché du travail est régularisé en grande partie par des conventions collectives et non par des lois. Les rôles du patronat et des syndicats étant ainsi d’une importance extrême, le "compromis" et la "responsabilité" sont des conditions sine qua non du fonctionnement du pays. Certes, le "miracle danois" est né dans ce contexte. Mais cela n’explique en rien pourquoi le chômage a baissé de manière aussi significative et pourquoi les entreprises embauchent massivement.

"Il faut laisser l’employeur libre d’embaucher et de licencier"

Loin de l’image idyllique que l’on peut avoir en France d’un modèle social-démocrate scandinave généreux bâti autour d’un Etat providence imposant, le Danemark est l’un des pays européens qui ont le mieux su se transformer profondément pendant les 20 dernières années. Les fondements du "miracle danois" s’expliquent en très grande partie par le slogan du ministre danois des Affaires sociales de la fin des années 1990 : "Il faut laisser l’employeur libre d’embaucher et de licencier".

L’OCDE établit, selon des critères reconnus par tous ses membres, une comparaison entre le marché du travail des pays de l’organisation en prenant en compte, entre autres, la difficulté de licencier, la rigidité du Code du travail et les lois régissant le marché du travail temporaire. Un coup d’oeil sur ces statistiques confirme qu’il existe une différence colossale entre la France et le Danemark en matière de flexibilité sur le marché du travail et que, surtout, le Danemark a évolué considérablement depuis 1990.

Ce que le Plan Borloo ne nous dit pas, c’est que le marché du travail danois est aujourd’hui parmi les plus flexibles des pays de l’OCDE. La liberté de licencier est quasi totale : l’employeur n’a aucune indemnité à payer pour les salariés de moins de 12 ans d’ancienneté. Pour les salariés de 12 à 15 ans d’ancienneté, l’indemnité est d’un mois de salaire, de 15 à 18 ans d’ancienneté de deux mois, et de 3 mois au-delà. Le préavis peut varier en fonction de conventions collectives de quelques jours à plusieurs mois. Le plus souvent, le préavis est de 2 à 3 semaines.

Aussi, les employeurs danois n’hésitent-ils pas à embaucher, puisqu’ils savent qu’ils pourront débaucher lorsque cela sera nécessaire, sans procédure administrative ni indemnités trop lourdes. Pendant la période d’accroissement de la flexibilité du marché du travail, entre 1993 et 1999, le chômage danois a ainsi baissé de plus de 60%, soit d’environ 200.000 chômeurs, et, encore plus important, le chômage de longue durée est tombé de 145.000 à 40.000 chômeurs. En même temps, 2/3 de la croissance s’est produite dans le secteur privé et 200.000 emplois ont été créés dans ce seul secteur.

Transposé à la France, cela voudrait dire une création de près de 2.2 millions d’emplois dans le seul secteur privé sur une période de 7 ans, soit plus de 314.000 emplois par an.

300.000 emplois marchands supplémentaires par an, voilà ce qui aurait dû intéresser notre ministre de l’Emploi. Et pourtant, ces chiffres n’ont pas été évoqués, et la France gardera probablement sa place parmi les pays de l’OCDE avec le marché du travail le plus rigide et le chômage structurel le plus élevé.

Toutefois, Bercy ne doit pas ignorer le couple flexibilité/chômage : en prenant le Danemark comme exemple, le ministre d’Etat Nicolas Sarkozy l’a réaffirmé récemment devant l’Assemblée nationale : "notre droit du travail [.] doit être réformé pour s’adapter à de nouveaux défis, car il est devenu bien trop rigide et pénalise tant les salariés que les entreprises". Une comparaison faite par la Banque mondiale, mise à la disposition des investisseurs et dirigeants d’entreprises recherchant le pays idéal pour établir leur entreprise, confirme la rigidité exceptionnelle de la France, loin derrière les pays nordiques et anglo-saxons.

Flexibilité du marché du travail des pays européens

Place	Flexibilité d’embauche	Conditions d’embauche	Flexibilité de licenciement	Réglementations du marché du travail
1	Danemark	Danemark	Autriche	Danemark
2	Autriche	Suède	Danemark	Autriche
3	Belgique	Norvège	Belgique	Norvège
4	Royaume-Uni	Autriche	Norvège	Suède
5	Irlande	Royaume-Uni	France	Royaume-Uni
6	Pays-Bas	Finlande	Irlande	Belgique
7	Suède	Allemagne	Suède	Irlande
8	Norvège	France	Pays-Bas	France
9	France	Italie	Royaume-Uni	Allemagne
10	Allemagne	Irlande	Italie	Pays-Bas
Source : Banque Mondiale "Doing Business" 2000 et 2004

Atout considérable pour l’attraction du Danemark, Invest in Denmark, organisme rattaché au ministère des Affaires étrangères danois, n’hésite pas à insister sur cette flexibilité du marché du travail lorsqu’il s’agit d’attirer des investisseurs étrangers en Danemark. Pas de restrictions concernant le temps de travail, les entreprises peuvent travailler 24 heures sur 24 et 365 jours par an, facilité d’embaucher et de débaucher. S’ajoutent à cela des cotisations de sécurité sociale de moins de 1.6% pour l’employeur, une main d’ouvre très qualifiée et un goût prononcé pour la paix sociale, en d’autres mots, pas de grève. Aussi le Danemark a-t-il attiré sur son sol, entre 1994 et 2003 plus d’investissements directs étrangers que l’Italie, la Corée du Sud ou le Japon, selon l’OCDE.

Mobilité ou parking ?

Marché flexible, taux de chômage faible : le lien semble exister. Pourtant, le marché du travail danois a une autre spécificité, celle d’une très grande mobilité des salariés. Environ 800.000 Danois changent de travail chaque année. En 2003, 25% des salariés danois ont changé d’emploi, ce qui place le Danemark au niveau du Royaume-Uni et les Etats-Unis pour le "job rotation" le plus élevé.

Pour les jeunes sans qualification, le marché du travail danois ressemble à un transit par plusieurs postes de courte durée avant de trouver un emploi plus stable. Cette mobilité, est-elle nécessairement une mauvaise chose ?

A en croire le Plan Borloo, c’est le cas. Pourtant, ce n’est pas un secret, quand l’entrée sur le marché de l’emploi est difficile, ce qui indéniablement est le cas en France, ce sont surtout les nouveaux entrants sur le marché du travail qui sont pénalisés, c’est-à-dire les jeunes sans qualification [4]. Et vice versa : un marché du travail ouvert et flexible est un avantage pour les plus vulnérables. Concrètement, un chef d’entreprise embauchera plus facilement un jeune chômeur sans qualification s’il sait qu’il pourra le licencier le cas échéant, sans trop de lourdeurs administratives et d’indemnités.

La comparaison entre la France et le Danemark est frappante : il est 5 fois plus difficile pour les jeunes Français de 15 à 24 ans de sortir du chômage après un mois que pour un jeune Danois [5]. Pour les chômeurs sans qualification, la situation est encore plus saisissante : un Français sans qualification a 24 fois plus de chance d’être au chômage qu’un Danois. Une fois au travail, le jeune Français se trouve 2 fois plus souvent à occuper un poste à mi-temps non désiré [6]. Les entreprises danoises embauchent, les entreprises françaises hésitent.

Dans cette perspective, on peut se permettre de douter de l’efficacité des dispositifs proposés dans le Plan Borloo : de ses missions locales et ses permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO) engageant la création de 500 postes de coordination et 2000 postes de conseillers référents [7], de ses 350.000 contrats de formation en alternance, de ses contrats aidés dans le secteur privé et de ses 100.000 recrutements en alternance dans la fonction publique, etc. Ce n’est pourtant pas par un budget extraordinaire, comme celui accordé au ministre de l’emploi français, que le Danemark est arrtivé à un tel résultat. Le Danemark consacre seulement 0,1% de son PIB aux mesures en faveur de l’emploi des jeunes, contre 0,42% du PIB en France [8]. Davantage de programmes, contrats aidés et référents. décidemment, le ministre a fait sa propre lecture du "miracle danois".

Mais, nous dira-t-on du côté du ministère de l’Emploi, l’emploi non stable est un mal supplémentaire dans un monde sans frontières où la menace des délocalisations plane sur tous les pays. Une récente étude danoise, menée depuis 4 ans par SFI (l’Institut danois de recherche sociale) et dont les résultats ont été publiés dans le journal Politiken le 19 octobre 2004, montre néanmoins la validité du "modèle danois" : l’emploi danois est stable également dans les secteurs les plus menacés par la mondialisation. En effet, les salariés des secteurs industriels les plus fragilisés par les délocalisations, réussissent à trouver un nouvel emploi aussi rapidement que les salariés des secteurs moins sensibles.

Une autre étude récente, menée par Rambøll Management sur la mobilité des salariés danois de 1998 à 2002, nous montre à quel point la mobilité est jugée cruciale et la stabilité néfaste au Danemark. Selon cette étude, un salarié sans qualification est 2 fois plus mobile qu’un salarié ayant une formation équivalente à Bac + 5. A peine 1 salarié sans qualification sur 3 est resté dans le même emploi entre 1998 et 2002, alors que le même chiffre est de 2 salariés sur 3 pour les salariés ayant une formation de Bac + 5. La réaction des Universités, comme celle du chercheur Anke Lund, rejoint la réaction du Patronat danois (DI) et de son directeur Richard Larsen : "La durée peut être jugée comme une sécurité pour le salarié. Cela dit, pour la société, le manque de mobilité des salariés ayant une formation de Bac + 5 est un problème. Ces salariés ont une expertise qui devrait être diffusée dans davantage de secteurs afin de développer de nouveaux produits et de créer de la concurrence" [9].

Sentiment de sécurité sur le marché de travail 1-10 (plus le chiffre est élevé, plus le sentiment de sécurité est fort)

Source CEPS 2004

Plus de flexibilité pour plus de sécurité

Certes, ce tourbillon permet aux chômeurs de rentrer sur le marché du travail. Mais qu’en est-il du sentiment de sécurité parmi les salariés et les chômeurs ? Ne souffrent-ils pas de ce manque de protection du Code du travail, de ce vide de réglementation ?

La Chambre de Commerce et d’Industrie française nous répond en partie : "les personnes engagées dans la vie active ont en France une perception beaucoup plus négative de la situation de l’emploi que dans d’autres pays (Etats-Unis, Grande-Bretagne) où le risque est moins ressenti comme majeur dès lors que les périodes de chômage sont vécues comme transitoires" [10]. Périodes de chômage transitoires, voilà une expression qui décrit bien le système danois. Par le turnover du marché du travail, certes bâti en partie sur des emplois de courte durée, le chômeur danois ne voit pas sa situation comme une fatalité, plutôt comme un transit.

	Difficulté d’embaucher	Rigidité du temps de travail	Difficulté de licencier	Rigidité du marché du travail (index des 3 catégories)
France	78	80	40	66
Danemark	0	40	10	17
Moyenne OCDE	26,2	50,0	26,8	34,4
Source : Banque mondiale " Doing business " 2004

Le tableau ci-dessus montre que le marché du travail est presque 4 fois plus rigide en France qu’au Danemark (index 66 pour la France, 17 pour le Danemark). La France se trouve au dessus de la moyenne de l’OCDE dans toutes les catégories mesurant la rigidité du marché du travail.

Se donnant pour objectif de "préparer l’avenir" et de "créer les conditions d’une croissance plus forte", le ministre de l’emploi n’a pas manqué d’ambition. Pourtant, le Plan Borloo est passé à côté d’une vraie solution pour la France, celle de la flexibilité danoise au-delà des clichés archaïques sur les modèles scandinaves. Les premiers à payer pour cette erreur : les jeunes Français qui continueront à souffrir d’un chômage bien plus élevé que celui des jeunes européens. Voilà un faux-semblant de plan de "cohésion sociale".

A lire également dans ce dossier :

 Le Plan Borloo : les dangers (par Laura Bernardi)

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