Les effectifs de la Fonction Publique n’ont cessé d’augmenter durant ces dix dernières années

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Depuis déjà plus de dix ans, de nombreux rapports et publications [1] reprochent à l’Etat et plus généralement aux gestionnaires des trois fonctions publiques d’être dans l’incapacité de présenter un état, tant quantitatif que qualitatif, de la situation des personnels qu’ils emploient. Par le décret du 13 juillet 2000 fut créé l’Observatoire de l’emploi public, qui était censé remédier à cette défaillance, et parce que selon M. Michel SAPIN, alors Ministre de la fonction publique et de la réforme de l’État, "la connaissance quantitative de l’emploi public est un préalable indispensable à la mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences dans les fonctions publiques. Parce que, s’agissant de l’État, l’emploi public résulte de l’autorisation budgétaire délivrée par le Parlement au gouvernement et que celui-ci doit pouvoir rendre compte précisément de l’utilisation de cette autorisation". [2]

Cette ambition, appuyée par la création d’un Observatoire de l’emploi public, a été très rapidement déçue car les missions qui lui ont été assignées sont trop restrictives. D’une part, l’ "observation" se limite au champ juridique, et ignore la dimension économique. Il conviendrait qu’il s’intéresse davantage à des notions plus statistiques, ce qui lui éviterait des sous-évaluations de taille au niveau du dénombrement des fonctionnaires. D’autre part, il est regrettable que les discussions qui ont lieu au sein de l’Observatoire restent trop internes à l’administration, conduites en "vase clos" entre représentants de l’administration et syndicats de fonctionnaires. Il conviendrait que les travaux de l’Observatoire servent à alimenter le débat public sur le rôle et l’évolution de l’administration, ainsi que sur le rapport entre les effectifs de la fonction publique et la qualité des services publics.

La délimitation du périmètre des administrations publiques, retenue par l’Observatoire pour les statistiques publiées dans le rapport annuel "mars 2001 - mars 2002" du Ministère de la fonction publique, rapport présenté aux membres du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État le 12 juillet 2002, excluent près de 1,4 millions d’individus. Au lieu de 4,8 millions, on arrive au chiffre vertigineux de 6,2 millions de fonctionnaires, soit 27,3% de la population active.

A l’heure où le ministre actuel de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, M. Jean-Paul DELEVOYE, se dit "prêt à un dialogue permanent" et annonce sa volonté de "redéfinir le périmètre d’action de l’Etat" [3], il faut ouvrir un des "dossiers chauds" de la fonction publique, à savoir l’évolution des effectifs durant ces dix dernières années et les coûts salariaux qui s’y rattachent. Dans les deux cas, la "spécificité française" - qui consiste à laisser grimper les effectifs de sa fonction publique - est mise en avant par une comparaison systématique [4] avec ses principaux partenaires du G7 - qui eux, par opposition, appliquent des mesures gouvernementales de restrictions depuis bien longtemps.

L’emploi public : un record embarrassant pour la France vis-à-vis de ses principaux partenaires

A la fin des années 1990, la part du secteur public dans l’emploi a fléchi dans tous les pays occidentaux sauf en France. Durant ces 15 dernières années (voir graphique 1), la part de la population active employée dans les administrations publiques tourne autour de 15% (Etats-Unis, Allemagne et Royaume-Uni) et 21% pour la France. Le Japon, avec "un taux de fonctionnarisation" de l’ordre de 8% se distingue nettement des autres pays industrialisés.

Le chiffre de 21% avancé par l’OCDE est celui fourni par la DGAFP [5] et l’INSEE qui sous-évaluent le poids de la fonction publique en France que l’on peut estimer à 27,3% de l’emploi total. Pour le démontrer, quelques précisions doivent être données sur le périmètre des administrations publiques et le mode de dénombrement des fonctionnaires tels qu’ils sont abordés par l’Observatoire de l’emploi.

Le nombre de fonctionnaires : un chiffre sous-évalué par l’Observatoire de l’emploi

L’importance de l’emploi public varie selon les concepts - ou champs - retenus. Dans une approche de comptabilité nationale, c’est le nombre de personnes travaillant à titre principal dans des administrations ou organismes publics financés majoritairement par prélèvements obligatoires qui est comptabilisé. Dans une approche plus juridique, c’est le nombre de personnes dépendant d’administrations ou d’organismes dans lesquels le recrutement de droit commun de l’agent [6] relève des titres II, III et IV du statut de la fonction publique qui est pris en compte. C’est cette dernière approche que retient la DGAFP mais elle est plus que contestable car elle sous-évalue le poids que font peser sur l’économie nationale les fonctionnaires, poids que fait beaucoup mieux ressortir l’approche Comptabilité Nationale.

Le mythe du "gel" de l’emploi public : 138.000 emplois supplémentaires en 1999

Les statistiques tirées du "rapport annuel 2001-2002" du Ministère de la fonction publique suscitent quelques commentaires :
 Selon l’Observatoire de l’emploi public, en 1999, les effectifs dans la fonction publique auraient enregistré une hausse de 55.300 personnes. En toute logique, ce solde devrait être la différence entre le nombre de cessations de fonction (retraite, démission, licenciement, révocation et abandon de poste) et le nombre de personnes recrutées par concours externes. Or, comme 73.624 personnes ont été admises par concours externes et 82.688 ont cessé toute activité (dont 68.907 départs à la retraite), on devrait avoir une baisse des effectifs de 9.064 personnes. Ainsi, hormis les personnes admises par concours, la fonction publique a recruté 64.364 personnes non titulaires soit un total de l’ordre de 138.000 personnes [7].
 La Poste, France Télécom et les enseignants de l’enseignement privé sous contrat ne sont pas comptabilisés sous la rubrique "Fonction publique de l’Etat", mais juste donnés à titre indicatif, ce qui n’était pas le cas jusqu’en 1998. Les agents de France Télécom ont d’ailleurs tout simplement disparu des effectifs du fait, nous dit-on, de sa privatisation alors qu’ils continuent de jouir de tous les avantages de leur statut et que leurs traitements et retraites sont garantis par l’Etat.
 Sur une longue période, l’évolution des effectifs des trois fonctions publiques, tout comme l’ensemble des ministères, suit une tendance haussière depuis plus de dix ans : c’est dans la fonction publique territoriale que la croissance est la plus élevée, suivie de la fonction publique hospitalière de la fonction publique de l’Etat. Ainsi, selon la DGAFP elle-même, l’emploi dans la fonction publique représentait 4,9 millions d’individus en 1985 contre 5,4 millions en 1997 [8].
 S’agissant du nombre de titulaires, il se répartit de la façon suivante : 69,5% des effectifs dans la fonction publique de l’Etat ; 60,8% dans la fonction publique territoriale et 83,8% dans la fonction publique hospitalière.
 Les emplois-jeunes doivent être considérés comme des emplois publics, puisque l’Etat prend en charge 80% de leur rémunération, et même 100% pour les adjoints de sécurité recrutés par le ministère de l’intérieur et les aides-éducateurs embauchés par celui de l’éducation nationale. Cependant, la DGAFP ne les comptabilise pas comme tels.

Effectifs réels de la fonction publique de l’Etat, territoriale et hospitalière

Sources : DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l’évaluation et INSEE (1) Les bénéficiaires d’emplois aidés ne sont pas inclus dans le tableau, à l’exception des emplois jeunes de la Police Nationale : 6 400 en 1998 et 12 000 en 1999.

6,24 millions de fonctionnaires en France

Le tableau ci-dessous permet de comprendre comment la DGAFP et l’INSEE omettent de comptabiliser 1,4 millions de fonctionnaires.

Effectifs Réels de la fonction publique au 31/12/98

Sources : DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l’évaluation. INSEE, exploitation des fichiers de paie, DREES, enquête SAE, INSEE-DGCL, enquête ECT. Pour les Chambres de commerce : ACFCI Pour les Chambres d’Agricultures : Assemblée permanente des chambres d’agriculture (1) Entreprises publiques à monopole : EDF-GDF, SNCF, RATP, Banque de France, La Poste et France Télécom. Référence : le répertoire des entreprises contrôlés majoritairement par l’Etat (2000)

Les rémunérations : la France bat encore de tristes records

Par rapport à ses principaux partenaires du G7, la France enregistre les coûts salariaux les plus élevés (en % du PIB : 14,9 et seulement 8,3 pour les Etats-Unis [9]). Cette autre "spécificité française" est essentiellement due à deux facteurs : d’une part, comme nous l’avons précédemment mentionné, le nombre de fonctionnaires est beaucoup plus élevé en France et d’autre part, la croissance des coûts salariaux est plus rapide. Cette dernière s’explique non seulement par une forte pression syndicale engendrant des hausses indiciaires nettement supérieures à celles du coût de la vie (ou encore des hausses enregistrées dans le secteur privé) mais aussi du fait d’une forte progression des primes (8,9% en 2001 par rapport à l’an 2000 !!!), primes qui ne représentent pas moins de 17% du traitement des fonctionnaires.

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