Exonération sociales : la bonne à tout faire de la République

Les allégements et exonérations liés à la politique de l’emploi

---

Au total, les dispositifs d’allégement des cotisations sociales dont l’objet est de favoriser l’emploi ou le retour à l’emploi et qui donnent lieu à compensation par l’État constituent le poste le plus important des exonérations. Pour 2007, le projet de loi de finances de la sécurité sociale (PLFSS) l’évalue à 24,2 Mds. Les montants étaient respectivement de 17,2 Mds pour 2003 puis 22,4 Mds pour 2005, donc en augmentation importante chaque année. En 1993, les exonérations ne se montaient qu’à 3 Mds ! Le chiffre de 2007 n’inclut d’ailleurs pas l’impact de l’exonération portant sur les heures supplémentaires décidée au milieu de la présente année, et qui devrait atteindre entre 4 et 6 Mds € suivant les estimations en année pleine. Le coût de ces mesures dépassera donc 30 Mds € dès 2008 à législation constante.

En 2005, un collectif d’auteurs provenant de l’EPEE (Université d’Évry) [1] estimait que pour 2003, sur les 28 dispositifs différents d’exonération de cotisations sociales représentant un coût budgétaire de 19,5 Mds, 15 Mds concernaient les bas et moyens salaires, soit le coût annuel de 750 000 emplois à temps complet ou encore 1 % du PIB, 3 % des ressources de la protection sociale ou 8,5 % de l’ensemble des cotisations employeurs. Selon les mêmes auteurs, la France est le pays à avoir mis en oeuvre des dispositifs les plus divers avec des budgets les plus considérables. Il est donc justifié de s’y intéresser, en en rappelant les caractéristiques avant d’en examiner l’efficacité.

Mais de quoi s’agit-il au juste ?

Dans la suite de l’étude, nous ne traiterons que des mesures générales sur les bas salaires, qui représentent la quasi-totalité des exonérations liées à la politique de l’emploi.

Il s’agit de plusieurs vagues de mesures ayant débuté en 1993 dont les objectifs ont été d’abord d’inciter à l’emploi par l’allégement des charges sociales portant sur les bas salaires, puis de façon générale par la réduction du temps de travail (RTT) et, à partir de 2003, d’augmenter le pouvoir d’achat jusqu’à la dernière et toute récente disposition qui incite, au contraire de la RTT, à "travailler plus pour gagner plus". C’est ainsi que :

> à partir de 1993, les "ristournes Juppé" allègent les charges pour tous les salaires jusqu’à 1,6 Smic ;

> en 1996, la loi Robien prévoit, dans le cadre d’une incitation à la RTT et sous condition d’engagement volontaire vis-à-vis de l’État, des allégements de cotisations patronales pour les salaires inférieurs à 1,33 Smic ;

> en 1998 intervient, sur le même modèle d’encouragement à la RTT, la loi Aubry I ;

> La loi Aubry II de 2000 fixe les nouvelles durées légales de travail de façon impérative – 35 heures hebdomadaires ou 1 600 heures annuelles – dès 2000 pour les entreprises de 20 salariés et plus, en 2002 pour les autres. Le coût de cette mesure (35 heures payées 39) est compensé pour les entreprises par un allégement des cotisations patronales dégressif de 3 278 € par an au niveau du Smic (soit 26 % du salaire brut) à 610 € au niveau de 1,8 Smic et au-delà. La ristourne Juppé continue de profiter aux entreprises non éligibles. Il s’ensuit la fixation de 7 Smic différents suivant la date d’application de la mesure par les entreprises.

> En 2003, le dispositif Fillon vise à unifier tous les Smic en les alignant sur le plus élevé, ce qui entraîne une aide pérenne revenant à alléger les cotisations pour tous les salaires, de 26 % au niveau du Smic, puis décroissant pour s’annuler à 1,7 Smic (plafond réduit en 2006 à 1,6 Smic).

> Enfin, en août 2007, la loi TEPA exonère les heures supplémentaires de cotisations patronales et salariales en même temps que d’impôt sur le revenu et fixe à 25 % la majoration due pour ces heures à tous les salariés (au lieu de 11 % pour les salariés des entreprises de moins de 20 salariés).

Le coût des mesures successives engagées depuis 1993 (en milliards €)

	1993	1996	1999	2002	2003	2005	2006	2007	2008
Ristourne Juppé (-> 1/7/2003)	0,61	5,76	6,56	4,61	2,13
Mesure De Robien				0,48	0,53
Aubry I				2,22	2,07
Aubry II (-> 1/7/2003)				8,25	4,19
Fillon (après 1/7/2003)					6,97	17,14	19,42	21,50	22,70
TEPA								0,27	4,12*
Total	0,61	5,76	6,56	15,56	15,89	17,14	19,42	21,77	26,82
* C’est l’approximation donnée par le PLFSS pour le coût des heures supplémentaires. Les estimations sont en général plus élevées, allant jusqu’à 6,6 Mds. Note de lecture : la loi Fillon a pour effet de remplacer la totalité des exonérations précédentes dont l’objectif était d’alléger les charges des entreprises, d’une part en tant que politique propre aux gouvernements de droite, et d’autre part comme conséquence des 35 heures voulues par la gauche (compensation du surcoût du travail de 11,4 % du fait des 35 heures payées 39). En alignant le Smic sur le plus élevé des Smics précédents, soit 12 % d’augmentation de 2003 à 2005, et en réunissant les différentes exonérations, la mesure ne permet plus d’isoler le coût des 35 heures. Il n’en reste pas moins que le Sénat s’était ému, dans le cadre de son rapport sur le projet de budget 2004, de remarquer que le coût des 35 heures pouvait être évalué à l’époque à lui seul à 11,3 Mds € (7,9 pour la sphère privée et 3,4 pour les trois fonctions publiques).

En 2004, le coût des 35 heures à lui seul pouvait être évalué à 11,3 Mds d’euros.

Des mesures globalement peu efficaces

L’étude précitée de l’EPEE relevait que, "dans la plupart des pays, les cotisations employeurs sont dégressives ou proportionnelles au salaire, ce qui est plus conforme à une logique assurantielle". Au contraire, et à l’inverse de la situation de 1950, les cotisations sont en France devenues progressives (13,6 % pour les bas salaires, 39,6 % pour les hauts salaires), ce qui conduit les auteurs à noter que la France se distingue des autres pays en utilisant les prélèvements sociaux comme instrument de la politique de l’emploi en faveur des travailleurs peu qualifiés. Pour autant, aucun dispositif n’a "véritablement été conçu de façon à optimiser les effets sur l’emploi".

Au total, après une étude théorique tendant à démontrer que les allégements sur les bas salaires ont un effet potentiellement important, les recherches rétrospectives montreraient que les mesures en vigueur jusqu’à 1997 n’auraient pas permis de sauvegarder ou créer plus de 150 000 emplois et que les effets de substitution (des emplois qualifiés vers les non-qualifiés) l’emporteraient de loin sur l’effet de volume.

Au total, l’histoire de dix années d’allègements de cotisations "montre comment un bon instrument de lutte contre le chômage peut être mal utilisé". L’impact se révèle très modeste par rapport à l’effort budgétaire consenti.

Pour la période suivante, alors que les économistes s’accordent généralement à estimer que le chiffre maximum des emplois générés par les 35 heures se situerait autour de 300 000 emplois, l’étude de l’EPEE cite le chiffre de 750 000 comme représentant le nombre d’emplois dont le coût équivaut à la dépense budgétaire de 15 Mds € encourue à partir de 2002 et augmentant par la suite.

En juin 2007, l’un des auteurs de l’étude [2] était amené à reprendre son argumentation après les épisodes des 35 heures clos en 2003 par le dispositif Fillon. Ses conclusions ne sont pas plus favorables. D’un côté, les allègements de cotisations "n’ont pas vraiment été conçus pour réduire le coût du travail peu qualifié selon une logique "offensive"… [mais] surtout… pour éviter que le coût du travail n’augmente… lors du passage aux 35 heures… comme ce fut le cas avec les mesures dites Juppé qui ont suivi la hausse du Smic de juillet 2003". Les allègements n’ont fait que neutraliser les augmentations du Smic (33, 4% de 2000 à 2007), lesquelles n’ont plus de ce fait aucun effet sur l’emploi. Ni pour les employeurs ni pour les salariés : le coût du travail n’en a pas été réduit ; pas davantage les hausses du Smic n’ont-elles été perçues par les salariés, du fait que leur pouvoir d’achat s’est trouvé amputé par les hausses de cotisations et de la CSG (en 1998 pour cette dernière), puis par la RTT qui se traduit par une diminution de la rémunération mensuelle. L’auteur conclut à une politique en trompe-l’oeil, dont l’absence d’effet est bien pour l’essentiel une conséquence attardée du passage aux 35 heures. Mais les effets sur les finances françaises de ce "passage" ne se sont nullement fait sentir passagèrement, mais au contraire de façon pérenne par les allègements dégressifs de cotisations patronales portant sur la totalité des salaires, allègements évalués à 11,3 Mds € pour l’année 2004.

Le terme de trompe-l’oeil est sans doute excessif, l’auteur reconnaissant lui-même que, en euros constants, les augmentations du Smic n’ont pas été "mangées" intégralement par le passage aux 35 heures, le Smic ayant augmenté de 6,5 %. D’autre part, l’auteur indique que l’effet de la revalorisation du Smic a "été de porter à un maximum historique la proportion de salariés au Smic", soit environ un sur six, deux fois plus qu’en 1994. En même temps, les salaires supérieurs au Smic – et particulièrement le salaire médian – ont été rattrapés par le Smic et n’ont que peu évolué (voir notre étude dans le n°71 de Société Civile). C’est là l’aspect le plus dommageable de cette politique.

L’analyse de Y. L’Horty n’a pas été par ailleurs menée jusqu’à son terme connu, qui nécessite d’intégrer l’effet du dispositif sur les heures supplémentaires. Car si l’on rapproche ce dernier des dispositifs précédents, on voit qu’après avoir réduit la durée du travail de 39 heures à 35 heures payées 39, on donne la possibilité aux salariés de revenir à la durée de 39 heures mais en obtenant cette fois tous les avantages en termes de majoration de rémunération et de baisse des prélèvements sociaux et fiscaux prévus par la loi TEPA.

La tentation est grande de comparer le salaire net au niveau du Smic d’un salarié travaillant 39 heures, soit avec 4 heures supplémentaires par semaine, avec celui qui aurait prévalu en admettant que les 35 heures n’aient pas été instaurées et que le Smic ait, de 2001 à 2007, suivi la même augmentation que pendant la période précédente de 1995 à 2001. Le résultat est assez édifiant : en euros 2007, la différence est de 14 % en faveur du salarié actuel par rapport au salarié virtuel (1 185 € par rapport à 1 043 €) ! Certes tous les salariés ne pourront en profiter et il y aura des jaloux, mais la politique en faveur du pouvoir d’achat est spectaculaire.

On peut schématiser ainsi les politiques suivies depuis quinze ans et leurs effets.

On le voit, les différentes politiques menées successivement par la droite comme par la gauche se sont finalement toutes traduites par des allègements de charges, soit que ceux-ci aient été l’objet même de la politique (à droite), soit qu’ils aient été la nécessaire correction des conséquences de la politique menée (à gauche).

Le succès de ces politiques n’a pas été garanti, bien au contraire, puisque l’effet sur l’emploi est loin d’avoir été à la hauteur des moyens budgétaires alloués. Quant à l’effet sur le pouvoir d’achat des salariés du bas de l’échelle, il s’est trouvé très amoindri du fait des 35 heures et de l’augmentation des prélèvements. En revanche, le nouveau dispositif sur les heures supplémentaires représente une avancée spectaculaire pour le pouvoir d’achat, mais sa perception comme telle par les salariés paraît hypothétique.

Le succès des politiques quelles qu’elles soient suppose qu’on n’en change pas tous les deux ans. Les employeurs en particulier ont besoin de stabilité sur une longue période et à ce sujet la politique d’aller et retour constatée à propos des 35 heures et des heures supplémentaires est la caricature de l’instabilité. Le nouveau gouvernement n’est pas revenu en arrière sur les 35 heures, mais essaye d’en corriger les effets par des mesures compliquées et d’un effet incertain qui, en tout état de cause, se traduiront par de nouveaux allègements de charges et d’impôts pénalisant les finances publiques. C’est une politique de "cliquet" allant de mesures en corrections sans abolir le dispositif précédent. Malheureusement, les employeurs et l’économie doivent s’adapter à chaque fois sans pouvoir, comme dans l’armée, attendre le contre-ordre avant d’exécuter l’ordre. Mais il serait temps qu’en France on cesse d’aller d’une révolution culturelle à une autre. Même les Chinois en sont sortis.

Le dossier comporte également les parties suivantes :

 Le cas des stock-options
 Mais de quoi s’agit-il au juste ?
 Croisière sur la mer des exonérations
 Des exonérations pour tout faire

Sur les mêmes sujets :

• L’aide sociale selon la Constitution allemande
• Le RSA, quelles justifications et limites ?
• Multiplication des tarifs sociaux, pauvreté et services publics
• Le RSA va-t-il remplacer la trappe à inactivité par une trappe à Smic ?
• Le RSA, une vraie révolution…
• Exonérations des cotisations sociales : le rapport Yves Bur revient sur l’incohérence de notre modèle social

SOCIETE CIVILE

Le mensuel de
la Fondation >

Interventions

Interventions >

Colloques

Les colloques
de l'iFRAP >

Ouvrages

Ouvrages >

• L'iFRAP ?
• Propositions
• Interventions
• Dossiers
• La revue Société Civile