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La corruption au coeur de la France

Société civile n°07 - Le 22 janvier 2001

Qu’est-ce que la corruption ? Aussi bizarre que cela puisse paraître, la corruption n’est pas facile à définir. Où se situe la frontière entre la corruption et l’obligeance ? A partir de quel moment peut-on dire qu’il y a un corrupteur et un corrompu ? D’autant plus que ceux qui sont concernés appartiennent à toutes les sphères d’activité et disposent de tout un arsenal d’arguments pour soutenir que le corrompu ne s’est pas enrichi personnellement ou que les intentions du corrupteur n’étaient pas, à l’origine, de nature frauduleuse. Mais, quelles que soient ces querelles de nature linguistique ou juridique, il existe plusieurs définitions de la corruption.

Pour la Commission des communautés européennes, « la corruption est liée à tout abus de pouvoir ou toute irrégularité commise dans un processus de décision en échange d’une incitation ou d’un avantage indu » (la Commission avait bien défini ce qui allait devenir un scandale en son propre sein). La définition donnée par le Groupe multidisciplinaire sur la corruption du Conseil de l’Europe est encore plus précise : « la corruption est une rétribution illicite ou tout autre comportement à l’égard de personnes investies de responsabilités dans le secteur public ou le secteur privé, qui contreviennent aux devoirs qu’elles ont en vertu de leur statut d’agent de l’Etat, d’employé du secteur privé, d’agent indépendant ou d’un autre rapport de cette nature et qui vise à procurer des avantages indus de quelque nature qu’ils soient, pour eux-mêmes ou pour un tiers ».

La corruption : état des lieux

Abus de biens sociaux, détournements de fonds, enrichissements personnels, emplois fictifs, ou délits d’initiés sont les formes de corruption les plus répandues aujourd’hui et la liste d’élus condamnés ou mis en examen est très longue : Gérard Longuet, François Léotard, Alain Juppé, Robert Pandraud, Roland Dumas, Dominique Strauss-Kahn, Michel Mouillot, Michel Noir, Bernard Tapie, Robert Hue, Jean Tiberi, Alain Carignon. Parmi eux, seul Gérard Longuet a récemment bénéficié d’un non lieu. Devant cette avalanche d’ « affaires », l’opinion publique française alterne les moments de colère en criant « tous pourris » avec une attitude de résignation au moins aussi inquiétante. Il est vrai aussi que depuis vingt ans le nombre de condamnations est en constante augmentation : en 1984, on a prononcé 69 condamnations d’élus ou de personnes investies d’une fonction publique pour différentes raisons (corruption, trafic d’influence, ingérence, prise illégale d’intérêt). En 1987, elles atteignaient 133 pour monter, dix ans plus tard, à 286 condamnations, deux fois plus ! La corruption est aujord’hui devenue un véritable phénomène de société et prend une dimension médiatique qui aurait été inimaginable il y a quelques années. Mais ce qui est encore plus grave, c’est la part invisible de la corruption, celle dont la presse ne parle que rarement (ou dont elle ne veut pas parler), celle qui touche uniquement les administrations publiques et l’argent des contribuables. Si les chefs d’entreprise condamnés à la prison ferme sont nombreux, on ne peut pas en dire autant des politiques ou des hauts fonctionnaires coupables de méfaits peut-être encore plus graves. Car ces derniers bénéficient de relations, sont protégés par l’immunité parlementaire et peuvent se cacher derrière l’opacité des fonds publics. Lorsqu’une administration attribue une subvention à une association d’une utilité imaginaire, il s’agit bel et bien d’une forfaiture. Surtout si à la tête de l’association se trouvent des amis personnels ou politiques du décideur de l’administration. D’aucuns considèrent qu’une subvention d’un million de francs n’est pas une somme énorme et soutiennent que ça ne vaut pas la peine de la dénoncer. Néanmoins, il faut savoir qu’un million de francs équivaut à une année de bénéfices d’une entreprise qui marche et que le cas de l’association qui ne touche qu’un million doit être multiplié par milliers. Et plus ce système de « soutien financier » s’étend, plus s’alourdissent les prélèvements au profit des prébendiers de l’Etat.

Source : SCPC (Service central de prévention de la corruption)

Les définitions mentionnées ci-dessus divisent les cas de corruption en plusieurs catégories. La première catégorie repose sur le comportement malhonnête des fonctionnaires vis-à-vis des règles administratives et prend essentiellement en compte les écarts des agents publics qui négocient des emplois pour les membres de leur famille, recherchent des avantages financiers ou professionnels (avancement, mutation). En échange de ces avantages, le fonctionnaire signe un contrat qu’il n’aurait pas dû signer, attribue un poste de façon partiale, influence une décision injuste ou accepte l’utilisation de ressources publiques à des fins privées. Dans cette catégorie entrent les corrompus occasionnels : un inspecteur des impôts qui favorise un copain en lui réduisant son redressement, les fonctionnaires qui arrondissent leurs salaires (depuis 1995, six employés de préfecture ont été condamnés pour avoir monnayé des titres de séjour) ou bien des agents de douane qui touchent des « bakchichs ». Une deuxième catégorie repose sur les relations entre ceux du privé et le public et, en particulier, sur l’attribution de marchés. En mai 1999, le tribunal correctionnel de Montauban a condamné à quatre ans de prison ferme et un million de francs d’amende le dirigeant d’un supermarché, le président de la Chambre de commerce et d’industrie de Haute-Garonne, l’ex-maire de Blagnac et son adjoint. Pour obtenir les autorisations nécessaires, le dirigeant du supermarché avait cédé aux pressions du maire et avait obtenu, par le biais de fausses factures, plus de 4 millions de francs. Malheureusement, ces pratiques ne sont pas exceptionnelles, elles sont même très répandues. Un sondage de 1998 fait auprès des hommes d’affaires de plusieurs pays situe la France en deuxième position concernant la corruption de ses fonctionnaires (voir le tableau). Enfin, le troisième terrain de chasse de la corruption est le vaste domaine des nominations aux emplois publics dans les associations et des attributions de subventions. Elles se font dans le souci de procurer à des amis ou à des collègues de l’administration des postes bien au chaud et grassement rémunérés dans les associations subventionnées.

La corruption des fonctionnaires est-elle courante dans votre pays ?
Pays Vue par les hommes d’affaires
Italie 90%
France 50%
Allemagne 28%
Grande-Bretagne 17%
source : Der Spiegel, 9 août 1998

Le rôle de l’Etat : aides, subventions, prébendes

De nombreux rapports considèrent que le phénomène de corruption se serait amplifié à cause de la décentralisation. Ce qui est sûr, c’est que la décentralisation a été mal faite. Les collectivités locales ont hérité de plusieurs missions sans avoir les moyens pour les accomplir et l’autorité locale s’est vu doter d’un pouvoir de décision important concentré entre quelques mains sans véritable contrôle. Le maire, qui est un élu, a la responsabilité des plans d’occupation des sols, des permis de construire, des certificats d’urbanisme, du droit de préempter ou bien de passer des marchés. D’où le développement des sociétés d’économie mixte, des sociétés de renégociation de dettes des collectivités locales et autres intermédiaires qui ont favorisé la corruption, la prise illégale d’intérêt, le trafic d’influence.

Les Chambres régionales des comptes n’ont pas pu limiter la corruption car leurs rapports sont rarement suivis de sanctions et la mission interministérielle d’enquête sur les marchés passés par les collectivités locales n’est pas non plus en mesure de lutter efficacement contre la corruption et le contrôle exercé par le préfet s’est révélé inutile, d’autant plus qu’ils doivent maintenir des liens étroits avec les élus. Le contrôle est donc pratiquement inexistant (on estime que les décisions illégales en matière d’urbanisme dans certaines communes importantes représentent plus de la moitié de l’ensemble des décisions). Pour ce qui est de l’interventionnisme étatique, celui-ci, en instaurant des monopoles, crée des formes de corruption. Au-delà des connivences entre décideurs administratifs, la réglementation excessive s’avère aussi être une possibilité idéale de création d’un système parallèle de « débrouille » et de clientélisme. De même, la pratique de l’intermédiation en matière de marchés publics et de délégations de service public ont amplifié la corruption. C’est pour une mission d’assistance administrative et commerciale concernant l’affermage du service d’eau potable de la ville de Rennes que la Compagnie générale des eaux verse en 1988 et en 1989 la somme de 5.930.000 francs au bureau d’études Urba. C’est suite à une attribution de prêts et d’aides publiques au désendettement accordés par le Crédit agricole à la Coopérative agricole du Nord de la Corse, et sans aucune analyse de risque, que la Chambre régionale des comptes découvre des millions d’impayés ainsi qu’une partie de l’argent utilisé à titre individuel par des personnes faisant partie de la direction de la Coopérative. Conséquences de cette affaire : l’Etat prend en charge la dette auprès du Crédit Agricole et les enquêteurs soulignent « l’absence totale de contrôle des bénéficiaires des aides publiques, les incohérences contenues dans les dossiers quant à la réalité des exploitations et, de ce fait, dans l’emploi des fonds ».

Associations lucratives sans but

Les subventions versées à des associations ne sont pas plus soumises à des contrôles que les aides ou les prêts. Ces subventions peuvent être versées par l’organisme bénéficiaire à d’autres associations qui, à leur tour, peuvent les rétrocéder à d’autres entités juridiques ou à des sociétés commerciales. Certaines associations utilisent l’argent public pour verser à leurs salariés ou à des tiers des rémunérations occultes sous forme de primes ou d’indemnités (en espèces, en frais de déplacements fictifs ou de paiements sous forme de fausse facturation). Ainsi, le Comité des œuvres sociales de Levallois-Perret a servi, entre 1989 et 1996, un versement de primes à caractère occulte et en valeur de 3 millions de francs au secrétaire général de la mairie, au secrétaire général adjoint, à la directrice du Comité et au directeur des services techniques. Ces primes étaient inscrites dans les comptes sous des dénominations diverses et, souvent, farfelues : primes « secours », « travaux », prime « été », prime « d’hiver », prime « compensatrice de loyer », prime « complément de rentrée scolaire » et aussi primes « diverses et exceptionnelles ».

Lorsqu’il s’agit du financement d’organismes professionnels, le scénario est pratiquement le même. Une affaire récente a mis en lumière l’existence de pratiques comptables « douteuses » au sein des organismes du monde agricole. L’Association nationale du développement agricole (une sorte de Fondation de France de l’Agriculture) a subventionné à plus de 80% et pendant dix ans le Centre interprofessionnel technique de la vigne et du vin (ITV), prestataire en matière de recherches et de conseils techniques pour l’ensemble des professionnels de la vigne. On a découvert que plus de 30 millions de francs des subventions auraient été versés par l’ITV à d’autres organismes, de manière arbitraire et selon des critères clientélistes. Cet argent a servi aussi à la prise en charge des frais de déplacement et de séjour de fonctionnaires ainsi qu’à la rémunération de certains d’entre eux qui ont réalisé des « études de terrain ». Certaines « études » ont coûté plus de 600.000 francs.

Les associations para-administratives sont généralement dirigées par des élus ou des fonctionnaires et sont financées presque entièrement par des subventions de la part de l’Etat ou des collectivités locales. D’où la volonté des pouvoirs publics que les comptes de ces associations soient complètement cachés aux citoyens (qui sont pourtant ses financeurs). Un exemple pourrait éclairer le système de fonctionnement de ce genre d’association, système qui semble largement répandu. De 1993 à 1994, la Maison des cultures du monde a reçu plus de 12 millions de francs. Ces sommes ont servi en réalité à rémunérer des agents travaillant au ministère de la Culture (un agent de la délégation aux affaires internationales a reçu plus de 700.000 francs) et au remboursement des divers frais de mission dont les frais de voyage du directeur de l’association Académie expérimentale des spectacles, pourtant subventionnée par le ministère de la Culture. Pour ce qui est des connivences entre les SEM et les collectivités locales et de l’ampleur de la fraude, les Chambres régionales des Comptes reconnaissent les limites de leurs possibilités d’enquête. Les exemples de contrats passés sans mise en concurrence seraient tellement nombreux qu’il faudrait plusieurs rapports totalisant chacun des centaines de pages pour les révéler. Dans d’autres cas, à part l’ignorance volontaire du Code des marchés, on découvre aussi les moyens d’enrichissement personnel comme ce fut le cas avec la SEM de la Ville de Paris qui gère 6.330 logements. Les frais personnels de son président s’élevaient à 234.000 francs/an et les subventions qui devaient normalement servir à financer des travaux dans les immeubles ont été utilisées pour l’acquisition d’une statuette chinoise de l’époque Han pour 375.000 francs et pour l’achat de quatre lithographies de Dali offertes à un ami personnel du directeur.

Une autre forme de corruption qui fait aujourd’hui la Une des médias tient aux emplois fictifs ou aux emplois de complaisance payés par des entreprises ou par divers organismes d’Etat. C’est pour un emploi fictif que l’assistante de Dominique Strauss-Kahn a été rémunérée à hauteur de 16.000 francs par mois pendant un an, ainsi qu’un proche de Charles Pasqua, ou un ancien ami de François Mitterrand qui touchait 75.000 francs par mois du groupe ELF, ou encore l’ancien secrétaire général de l’association SOS-Racisme qui percevait 15.000 francs par mois et utilisait une carte de crédit suisse appartenant à une filiale française d’ELF. Le fils de Jean Tiberi a occupé un emploi fictif payé par Air France et l’ancienne attachée parlementaire de Dominique Paillé (député UDF des Deux-Sèvres) a perçu 550.000 francs sous forme de salaires de la part du groupe de santé Cegedim dont le président a été mis en examen pour recel d’abus de biens sociaux.

Le coût de la corruption

Il est extrêmement difficile de savoir combien coûte la corruption. Si les factures concernant les marchés publics sont plus facilement quantifiables (depuis l’opération « mains propres » en Italie, les factures de certains marchés publics ont baissé de 35 à 45%), et représenteraient en France environ 15% (120 milliards de francs) du total des contrats passés par l’Etat et les collectivités locales, comment savoir exactement combien coûte au contribuable la corruption dans les organismes publics et para-publics. Les Chambres régionales des comptes ont déjà publié des dizaines de rapports sur des affaires locales mais cela ne représente pas grand-chose par rapport au système associatif français financé à 93% avec de l’argent public (219 milliards de francs en 1990). Quelle est la part de cet argent utilisé pour des rémunérations occultes, pour des emplois fictifs, frais divers, enrichissement personnel ? Ou bien comment savoir combien des 800.000 associations recensées aujourd’hui jouent effectivement un rôle dans la société ?

Les organismes de lutte contre la corruption

La multiplication des affaires et le mauvais classement de la France dans les comparaisons internationales sur le degré de corruption de chaque pays ont poussé les autorités publiques à renforcer les mesures contre la corruption et à multiplier les services et les organismes en charge de cette lutte. Ainsi, à part la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes dont le rôle est de dévoiler les affaires et non pas de punir les coupables, on peut compter sur le Service central de prévention de la corruption (SCPC), la Direction générale des Renseignements généraux (RG), la Direction centrale de la police judiciaire, l’Office central de répression de la grande délinquance financière (OCRGDF). Tous ces organismes dépendent de l’Etat et sont financés avec de l’argent public. Nous ne voulons pas mettre en cause l’impartialité de ces services mais, lorsque de plus en plus d’affaires sont liées à l’argent public et concernent les représentants des administrations, il serait souhaitable de pouvoir compter aussi sur un organe privé, indépendant, au service de la Société civile, c’est-à-dire des contribuables. Si un contrôle permanent des pouvoirs avait existé, les scandales dont on parle actuellement en France ne se seraient peut-être jamais produits.

L’Index des Perceptions de la Corruption
ClassementPaysScore
1 Danemark 10,0
2 Finlande 9,6
3 Suède 9,5
4 Nouvelle-Zélande 9,4
5 Islande 9,3
6 Canada 9,2
7 Singapour 9,1
8 Pays-Bas/Norvège 9,0
10 Suisse 8,9
11 Australie/Luxembourg/Royaume-Uni 8,7
14 Irlande 8,2
15 Allemagne 7,9
16 Hong-Kong 7,8
17 Autriche/Etats-Unis 7,5
19 Israël 7,2
20 Chili 6,8
21 France 6,7
22 Portugal 6,5
23 Botswana 6,1
Source : Transparency International (1998)
Ce classement est basé sur les perceptions du degré de corruption régnant dans les divers pays. Les perceptions sont celles des hommes d’affaires, de spécialistes du risque-pays et du grand public et les scores s’échelonnent de 10 (pays très propre) à 0 (pays très corrompu).


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