L’ ANVAR du décor

Le ministère des Finances vient d’annoncer le rapprochement de la Banque des PME, de l’ANVAR (Agence Nationale pour la Valorisation de la Recherche) et de l’Agence pour la création d’entreprises, les trois pôles principaux d’interventionnisme étatique dans le domaine de la création d’entreprises et de l’innovation. Avec ce rapprochement, il est possible que soit signée ainsi la disparition de l’ANVAR, près de 20 ans après le premier dossier de l’iFRAP, alors la FRAP, titrant en 1986 "Libérez l’innovation de l’Etat : supprimez l’ANVAR". Près de 20 ans après, quel nouveau bilan peut-on dresser de l’action de l’ANVAR et des milliards dépensés pour "aider l’innovation" ?

Dans le concert des nations, la France est l’un des rares pays à avoir choisi d’aider ou d’inciter à l’innovation. La plupart encouragent la création d’entreprises car, nous le verrons, nul ne sait ce qu’est l’innovation. Ou plutôt, toute entreprise qui réussit est forcément innovante ou elle ne réussirait pas. Avoir encouragé l’innovation nous a-t-il apporté un plus ? Les classements internationaux apportent un démenti bien cruel.

Les résultats de 40 ans de politiques de l’innovation

Le rapport GEM 2003 - Global Entrepreneurship Monitor - étude sur l’entrepreneuriat couvrant 41 pays représentant les 2/3 de la population mondiale réalisée par plus de 180 experts et plus de 100.000 interviews, classe la France parmi les derniers pays en matière de création d’entreprises innovantes comme le montre le graphique ci-après :

Sur ce tableau sont classés les pays selon leur TEA (taux d’activité entrepreneuriale), c’est-à-dire le pourcentage de personnes impliquées dans un processus de création ou de développement d’entreprises, en ventilant pour chaque pays le degré d’innovation espéré sur le marché.

Cette étude peut paraître sévère. Mais elle n’est pas la seule à placer la France en mauvaise position. Une étude d’Eurostat publiée récemment [1] classe la France en 12e position sur 17 des nations européennes. Un résultat qui se dégrade encore si on considère les petites entreprises (moins de 50 salariés) avec une piètre 14e position. Une autre étude citée dans un récent rapport parlementaire présente un sondage européen, "Innobaromètre" publié par la Commission Européenne où la France arrive à la 6e place en terme de pourcentage de chiffre d’affaires réalisé sur des produits innovants mais en 14e position seulement en terme de pourcentage moyen des investissements consacrés à l’innovation.

Comment est-ce possible alors que plusieurs milliards de francs ont été dépensés chaque année par l’ANVAR depuis plus de 30 ans ?

Bref historique

L’histoire commence lorsqu’une agence publique est créée en 1969 à l’instigation de Jean-Pierre Bérard, un administrateur civil de la France d’Outre-Mer recasé au Conseil d’Etat et qui s’y ennuie. Il convainc le gouvernement du Général de Gaulle que l’innovation française a absolument besoin d’être aidée, en particulier en incitant à déposer des brevets et négocier des licences. Il s’installe alors avec une trentaine de personnes dans des superbes locaux situés dans un nouveau gratte-ciel de la Défense et va bénéficier pendant dix ans de 200 millions de francs de subventions. Pourtant les recettes des brevets et licences ne parviennent même pas à couvrir les frais de personnel, a fortiori les redevances dues aux laboratoires ou inventeurs ayant confié leurs inventions à l’agence, ni les frais généraux, et les 200 millions sont vite consommés.

Le ministre de l’Industrie, Giraud, renvoie alors Bérard et met à sa place un camarade du corps des mines, Christian Marbach, qui va fermer l’activité de dépôts de brevets et négociation de licences et multiplier la dépense par dix en absorbant l’activité de prêts remboursables en cas de succès de la DGRST. Cette activité va constituer le gros de l’activité de l’ANVAR jusqu’à l’émergence en 2001 d’une évolution venant concurrencer le capital-risque, les bons de souscription d’action.

Qu’est-ce que l’ANVAR ?

L’ANVAR est un EPIC - établissement public industriel et commercial - qui a pour mission de "soutenir le développement industriel et la croissance par l’innovation et de contribuer à la mise en valeur des résultats de la recherche scientifique et technique principalement auprès des PME". Cette agence est aujourd’hui placée sous la double tutelle des ministères de l’Economie (Industrie et PME) et de la Recherche.

Organisée en 25 délégations régionales qui regroupent les deux tiers de ses effectifs, l’Agence emploie 497 agents et bénéficie d’une quarantaine de mise à disposition du CEA ou de la DGA entre autres.

Les actions de l’Anvar couvrent l’attribution et la gestion des aides à l’innovation financées sur fonds publics, la participation aux transferts de technologies des milieux de la recherche vers l’industrie, le conseil aux entreprises, et la participation à des actions d’information.

Le financement est le cœur d’activité de l’ANVAR et son principal mode d’intervention est depuis toujours l’avance remboursable qui se définit comme une avance à taux d’intérêt nul remboursable en cas de succès par les entreprises. L’Anvar participe pour 50% maximum au montant du projet qui fait l’objet d’une évaluation préliminaire avant l’établissement d’un contrat qui fixe les conditions de réalisation du projet et de remboursement. Le taux de remboursement des aides reste relativement stable depuis la création de l’Anvar, entre 50 et 60% des avances consenties. Les avances remboursables représentent encore les 3/4 des interventions de l’Anvar. Si leur montant global se stabilise, le montant moyen a crû fortement ces dernières années pour se situer à 150.000 euros environ.

Le rôle de l’ANVAR : réalité ou publicité

Le dernier rapport public d’information [2] , très flatteur, réalisé par Michel Destot, député PS, maire de Grenoble, présente l’ANVAR comme "une structure bien gérée ayant une forte présence locale et des processus d’instruction bien rodés". Si bien que cette image lui permet de voir son rôle renforcé dans le dernier plan en faveur de l’innovation présenté en 2003 par Mmes Fontaine et Haigneré. L’ANVAR apparaît comme un acteur incontournable de la politique industrielle de la France avec près de 295 millions d’euros pour 4000 aides environ (pour compte propre et actions déléguées) en 2003. Mais pour quels résultats ?

D’après le rapport public Destot, les entreprises ayant bénéficié de l’aide de l’ANVAR sont en majorité satisfaites, voir très satisfaites des interventions de l’Agence. C’est sans prendre en compte de nombreux témoignages très critiques, d’autant plus valables qu’ils mettent en cause le principe même de ces interventions.

L’avance remboursable est critiquée par les créateurs qui, à un stade crucial de leur développement se sont tournés vers l’ANVAR. Comme l’indique un témoignage : "Est-ce normal de dire à un investisseur : vous amenez X et on pourrait compléter par un aide qui amènerait Y. Tout d’abord, vous n’êtes pas certain du montant, ensuite de la date de versement et enfin de respecter toutes les clauses suspensives qui peuvent vous amener à reverser une partie ou la totalité de la somme". Cette critique est d’autant plus fondée que si l’entrepreneur s’adresse à l’ANVAR c’est parce qu’il manque de capitaux d’amorçage et ne peut amener 50% d’un financement.

Autre critique qui va de pair avec la première, le créateur d’une entreprise innovante est souvent contraint par des délais de prise de décision incompatibles avec les procédures administratives. "L’Anvar arrive effectivement quand tout est déjà terminé. Ou, en d’autres mots, quand on s’est débrouillé autrement et qu’on n’a plus besoin d’elle. Bref, cet ANVAR est une incohérence". Autre élément : "L’ANVAR est en fait utile pour les cabinets bidons qui cherchent à vous accompagner dans le dédale des subventions en vous ponctionnant au passage 100.000€".

L’Agence se défend de ces critiques inhérentes à l’action de toute administration, en assurant qu’elle a amélioré ses délais d’instruction et de réponse. Mais il demeure que la réactivité nécessaire aux entreprises en démarrage est un facteur essentiel lorsqu’elles interviennent sur des marchés très concurrentiels où le premier qui se lance "rafle la mise".

Le député M. Destot a écarté dans son rapport ces critiques, s’appuyant notamment sur une étude menée par un cabinet d’évaluation. Or cette étude pointe aussi des critiques fortes sur le principe même de l’avance remboursable. En effet, l’étude déplore l’absence de suivi économique des projets soutenus. Citant les entreprises bénéficiaires, celles-ci regrettent que le suivi de l’exécution du projet ne se limite qu’à un rare contact téléphonique, dépendant essentiellement de la curiosité, du temps et de l’affinité du chargé d’affaires de l’Anvar. Une attitude d’autant plus surprenante que les avances sont remboursables en cas de succès et l’on pourrait imaginer que l’ANVAR cherche à améliorer le taux de succès et donc de remboursement par un suivi au plus près, cherchant au moins à prévenir toute difficulté

De même s’agissant de l’incidence des aides en terme de créations d’emplois, l’Agence répond qu’une telle relation est difficile à déterminer. Pourtant cette même interrogation avait été posée lors d’un précédent rapport public sur l’innovation en 1996 par Messieurs Chabbal et Greif et n’avait pas eu de réponse. Il semble donc qu’en 6 ans, l’ANVAR n’ait pas amélioré ses indicateurs dans ce domaine. C’est d’ailleurs ce que reproche le cabinet d’évaluation Technopolis cité par le rapport Destot : "l’action de l’ANVAR devrait théoriquement être évaluée en fonction de l’impact qu’elle a sur le tissu économique en termes de création de richesses ou d’emplois. Or les objectifs fixés entre la direction générale et les délégations régionales concernent d’abord la productivité en nombre d’aides vendues sans forcément en connaître l’impact. En l’absence d’une traduction explicite des objectifs globaux de la mission de l’ANVAR en objectifs opérationnels par la délégation régionale, définir l’impact escompté au niveau régional est délicat [3]" .

Un début d’évaluation est cependant avancé pour 2000, citant les chiffres de 780 projets soutenus pour 140 millions d’euros d’aides susceptibles de générer 3 milliards d’euros de chiffres d’affaires la 3e année d’exploitation, et contribuant au maintien et/ou à la création de plus de 19.000 emplois, soit environ 7300 euros par emploi créé ou maintenu. Mais, toujours sur ce sujet, notons qu’il n’est pas prévu d’autres indicateurs que le nombre d’aides accordées ou le taux de remboursement, pour l’évaluation de l’ANVAR dans le cadre de la réforme budgétaire engagée par la LOLF. L’évaluation de l’impact économique et en emplois des interventions de l’ANVAR, pourtant dépositaire d’une mission d’intérêt général, ne semble donc pas une priorité.

Un bilan implosif Si l’on regarde de près les résultats de l’ANVAR, ils peuvent se présenter ainsi :

	Montants en M€ pour 2000
Aide à l’innovation ; avances remboursables	135
Remboursement des aides	80
Soit en % des aides distribuées	59 %
Budget de fonctionnement de l’Anvar	37
Soit en % des remboursements perçus	46%
Reste 43, soit en % des avances perçues	32 %
Source : Rapport annuel 202 de l’ANVAR

Cette analyse est confirmée par des confidences toujours recueillies sur Internet d’une ancienne et brève recrue de l’ANVAR : "Un budget de fonctionnement pharaonique et malgré tout déficitaire... Une efficacité indémontrable pour un coût d’exploitation exorbitant... D’excellents placards pour de hauts fonctionnaires incasables ailleurs. Et puis disons-le franchement, si tous ces ANVARIENS y connaissaient quelque chose en matière de création d’entreprise, de fonds d’amorçage et autres, depuis longtemps ils l’auraient créée, leur entreprise..."

Un autre témoin raconte : "Pour avoir fait mon année d’armée détaché en tant que Chargé d’Affaire à l’ANVAR, expérience qui fut très enrichissante, je peux dire que cet organisme a pour seul et unique souci de dépenser les millions qui lui sont attribués chaque année, voire un peu plus si possible, pour ne pas voir diminuer son budget l’année suivante... Sinon, les cocktails, petits fours, et autres mondanités entre planqués n’ont pas été trop durs à supporter... En fait mon analyse est la suivante : Pour que les ingénieurs construisent, les inventeurs innovent et les artistes créent, il faut qu’ils se sentent bien dans leurs baskets, c’est-à-dire qu’ils ne doivent pas passer leur temps à se demander comment ils vont faire pour manger ou payer leur loyer demain, ou encore mettre de l’essence dans leur voiture. L’ANVAR ne tient aucun rôle, bien au contraire, c’est juste une pompe à fric supplémentaire qui sert à abriter les petits copains de nos amis politiciens."

Conclusion : Avec un tel rendement, l’ANVAR apparaît comme une coûteuse danseuse de la République qu’il est impossible de reproduire indéfiniment sans courir à un désastre financier. C’est pourquoi l’ANVAR a essayé de sortir de son modèle et de se chercher d’autres activités.

Le glissement de l’ANVAR vers le financement pur

Les FCPI
Un premier glissement s’est produit avec le FCPI. Si l’ANVAR n’intervient pas avec ses fonds, elle doit donner son label pour que les entreprises puissent bénéficier de la manne de ces fonds et des avantages fiscaux qui y sont attachés.

Les FCPI (fonds communs de placement dans l’innovation) sont lancés en 1997 par Dominique Strauss-Kahn alors ministre des Finances. Partant du constat que les 3/4 du financement de l’innovation en France sont assurés par l’autofinancement [4], le principe des FCPI à leur lancement était d’encourager l’investissement des particuliers dans les entreprises innovantes en proposant une forte incitation fiscale (déduction d’impôt de 25% des sommes investies) justifiée par la prise de risque sur le segment le plus risqué du financement d’entreprises. Les FCPI doivent investir au moins 60% de leurs fonds dans des entreprises agréées par l’ANVAR. L’ANVAR intervient non pas en financement mais en instruisant et en labellisant les entreprises éligibles à recevoir les fonds récoltés par les FCPI, qui doivent être des PME (moins de 500 salariés) non cotées (ou cotées sur un marché européen de valeurs de croissance). Les FCPI ont été le plus souvent créés au sein d’établissements bancaires ou d’assurances pour proposer un nouveau produit d’épargne attractif à une clientèle recherchant avant tout une optimisation fiscale. Entre 1997 et 2002, les FCPI ont levé près de 2 milliards d’euros dont 480 millions rien qu’en 2002, les gestionnaires de fonds ayant déjà investi près de 600 millions d’euros dans les 1200 entreprises qualifiées par l’ANVAR. Mais très vite ce produit d’épargne a montré ses limites en ce qui concerne le financement d’amorçage.

Comme l’a confirmé à l’iFRAP un professionnel du capital-risque, les FCPI se sont vite détournés de leurs objectifs initiaux. Créées au sein d’établissements de crédit, certaines équipes ont été dès le départ très prudentes estimant qu’elles ne pouvaient s’engager dans des entreprises trop risquées car leur clientèle n’aurait jamais accepté de perdre une partie de son capital. D’autres ont adopté une stratégie plus risquée mais se sont trouvées vite limitées par la triple contrainte des plafonds prudentiels, du dégonflement de la Bourse et de la relative inexpérience de leurs équipes. Au bout du compte, les FCPI se sont tournés vers des investissements toujours plus sûrs, délaissant le créneau initial de la jeune entreprise innovante.

Les Bons de Souscription en Action

Mis en appétit par cette incursion dans le capital-risque, l’ANVAR s’est dit qu’elle pouvait faire elle-même les bénéfices que réalisent les investisseurs à risque et a donc lancé en 2001 les BSA, bons de souscription d’actions, participation au capital des entreprises qui doivent "permettre d’une part un financement en fonds propres pour l’entreprise, et permettre de l’autre, un retour financier pour l’Agence en contrepartie de sa prise de risque". Fin 2002, ces interventions représentaient 23,4 M€ pour 58 entreprises (400.000 euros en moyenne). Il s’agit soit d’une nouvelle aide, soit de la transformation d’une avance remboursable en prise de participation. L’ANVAR a fait l’objet de nombreuses critiques lors de la mise en place de ce système, critiques dont s’est fait l’écho M. Destot dans son rapport. Les sociétés de capital-risque n’ont pas vu d’un bon œil ce qu’elles ont pu considérer à juste titre comme une concurrence à leurs activités, financée par des fonds publics. Ces critiques ont obligé l’ANVAR à faire une mise au point sur cette forme d’intervention qui n’a pas vocation à remplacer les avances remboursables. L’ANVAR justifie ce positionnement pour les entreprises à fort potentiel de croissance pour lesquelles les risques sont élevés. Par conséquent, ce dispositif ne vise qu’une partie seulement des entreprises aidées par l’ANVAR, estimée à 20%. L’ANVAR s’est également engagée à limiter sa participation potentielle (inférieure à 10% du capital dans 80% des dossiers) et ne dispose pas de droit de vote, ce qui lui interdit d’interférer dans la gestion de l’entreprise. Elle souhaite cependant instaurer un effet de levier auprès des investisseurs privés.

L’ANVAR, financeur de l’amorçage

Avec cette nouvelle formule, l’ANVAR se situe précisément sur le créneau des entreprises cibles des sociétés de capital-risque mais avec des montants d’intervention moyens - 400.000 euros - très en deçà des seuils retenus par les investisseurs privés - 1 à 2 millions d’euros - car ceux-ci ne peuvent intervenir pour de si faibles montants étant donné les coûts d’instruction et de suivi des dossiers. Un positionnement revendiqué dans le rapport annuel 2002 : "plus de 40% du montant des aides de l’ANVAR - soit entre 90 et 100 millions d’euros - sont accordées chaque année aux projets d’entreprises ayant moins de trois ans d’existence, y compris avant même la création proprement dite de la société". Un positionnement que l’ANVAR peut se permettre compte tenu de son financement public et de l’absence de contrainte de rentabilité sur son intervention.

Avec ces interventions, l’ANVAR se place dans un domaine critique pour la création d’entreprise : celui des financements de démarrage entre 100.000 et 1 million d’euros pour lesquels le capital-risque, y compris les FCPI, se sont déclarés incompétents.

Elle pourrait donc remplir un rôle-clé qui, dans d’autres pays comme les Etats-Unis, est tenu par les Business Angels ou les SBIC.

Mais l’agence est-elle capable de jouer ce rôle, c’est-à-dire d’avoir une activité qui génère plus d’argent pour l’Etat qu’elle ne consomme de crédits publics, ce qui est le cas et des Business Angels et des SBIC.

Avec près de 500 personnes pour distribuer des fonds de quelques centaines de millions d’euros et des rendements financiers environ trente fois plus mauvais que ceux des SBIC dans ses activités de prêts à l’innovation, on peut en douter.

A lire également dans ce dossier :

 L’autre logique du financement de l’innovation : les SBIC
 Une danseuse non seulement coûteuse, mais qui tue l’innovation
 Une seule solution aujourd’hui en France : les Business Angels
 Conclusion : L’ANVAR possède-t-elle le pouvoir discrétionnaire de permettre ou non l’éclosion d’un projet ou le développement d’une entreprise ?

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