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  Société Civile n°60 - 9 juillet 2006

JAPON, le retour

Tout le monde parle de l’Inde, de la Chine, ou des autres dragons asiatiques. Personne (ou presque) ne mentionne le Japon. Pourtant, ce pays est en train de vivre une véritable révolution économique et de revenir au plus haut niveau de compétitivité. Surtout depuis l’arrivée au pouvoir en 2001 du Premier ministre Koizumi.
Voici les principaux aspects de cette révolution :
- assainissement des finances publiques
- recul de l’Etat dans la plupart des secteurs économiques
- privatisation du mastodonte de la Poste
- réforme des Universités
- essor de l’innovation et des petites entreprises
- les fonctionnaires représentent 1,3% de la population active contre 25% en France

Mais quel est ce pays dont l’économie se redresse à chaque fois et malgré des crises profondes. On peut en rappeler quelques unes : la récession de 1963-1965 qui a débouché sur le redéploiement dynamique de l’appareil productif, le premier choc pétrolier de 1973-1974 qui a obligé l’industrie à se restructurer ou bien la hausse du yen de 60% par rapport au dollar entre 1985 et 1986 qui aura un effet énorme sur la réforme du secteur bancaire japonais devenu aujourd’hui l’un des plus puissants au monde.

Depuis la fin des années 1980, le Japon était effectivement un pays à la dérive : pays en voie de développement en 1950, il était devenu en 40 ans la deuxième puissance économique mondiale. Mais une puissance soumise à une bulle immobilière similaire à celle survenue aux USA, au vieillissement de sa population et à une perte de confiance dans une administration toute puissante comme en France, mais déconsidérée par une suite de scandales étalant un début de corruption.

Les raisons de la crise

Pourquoi cette situation encore plus difficile en 2001 ? Plusieurs explications : le bilan pourri des banques (176 milliards d’euros de créances douteuses), des assurances, ainsi que d’un très grand nombre d’entreprises et aussi la très mauvaise situation des finances de l’Etat. La Banque de Tokyo a laissé s’abaisser les taux d’intérêt à des niveaux jamais atteints depuis la fin de la deuxième guerre mondiale tandis que les déficits ont atteint des records difficilement calculables (l’endettement public s’élevait à plus de 130% du PIB et le déficit à plus de 6% du PIB). On s’est aussi rendu compte que le vieillissement de la société était si rapide qu’en 2010 les plus de 65 ans représenteraient 22% de la population.

Lorsqu’on parle des exemples de réformes de l’Etat du passé, ce sont les exemples de Thatcher et de Reagan qui viennent le plus souvent à l’esprit. Lorsqu’on veut donner des exemples actuels, ce sont les pays nordiques et l’essor économique de la Chine et de l’Inde qui sont les plus cités. Pourtant, un autre pays mériterait d’être aussi souvent mentionné. Il s’agit du Japon. Et pour cause. Si depuis l’époque Meiji, l’Etat a joué un rôle extrêmement important dans l’orientation économique à long terme, son rôle s’est considérablement réduit depuis les années 1980. A cette époque, de nombreuses études démontraient que les réglementations freinaient la concurrence et le développement des entreprises. Les différences de prix des produits entre le Japon et les Etats-Unis étaient énormes et pouvaient varier entre 14% et 50% dans la distribution. Néanmoins, le rôle de l’Etat se résumait au tissu industriel et aux grandes entreprises nationales sous la forme des "recommandations administratives" (gyosei shido). Pour ce qui est des autres pans de l’économie, l’Etat ne faisait que des interventions modestes. Cela n’a pas empêché d’importantes réformes. Un programme de privatisation d’entreprises publiques a été appliqué à partir de 1982, suite aux recommandations de la…Commission provisoire pour la réforme administrative. On a privatisé la Japan National Railways en la scindant en 6 compagnies. Ensuite, c’est la Régie du tabac et du sel (1987) et la Compagnie nationale des télécommunications – Nippon Telegraph and Telephone (1987). Après les privatisations, voici aussi les déréglementations faites pour encourager la concurrence. On a supprimé les autorisations d’ouverture des grandes surfaces (1974), les obstacles à l’importation ont été largement allégés, les entreprises étrangères sont invitées sur le marché des assurances et des fonds de pension. De même, l’énergie est ouverte à la concurrence dès le début des années 1990 lorsqu’on permet aux compagnies d’électricité d’acheter la matière première à des sources externes. Ces réformes ont repris en 2001.

"Pas de croissance sans réforme !"

C’est le credo du Premier ministre Koizumi. Elu le 26 avril 2001, le leader du Parti libéral-démocrate (LPD) a été le maître d’œuvre des réformes commencées dès son arrivée au pouvoir. En juin 2001, il lance le programme "Réformes structurelles pour l’économie japonaise" dans lequel sont tracés les principaux axes de la nouvelle politique. Ce qui caractérise le lancement des réformes est le fait que "tout doit être fait en même temps" et que les réformes doivent concerner" autant le public que le privé". Du point de vue économique, il faut donner la possibilité au privé de s’engager dans la plupart des activités de la société, il faut encourager la création de petites entreprises, le nouveau système social doit récompenser l’effort et le travail et le gouvernement doit être efficace à un moindre coût. Au niveau local, les responsabilités sont élargies à d’autres domaines en collaboration avec le privé. Enfin, la réforme ne saurait être complète sans un renforcement de la sécurité et aussi le développement de la société civile.

Sur le plan international, Koizumi a tout de suite réaffirmé son engagement auprès des Etats-Unis lors d’une visite à Washington dès le 25 septembre 2001 et l’envoi des troupes en Irak.

Sa réélection triomphale le 11 septembre 2005 a montré, une fois de plus, que ceux qui font des réformes sont réélus. Après Tony Blair en Grande-Bretagne, George W. Bush aux Etats-Unis, John Howard en Australie, voici le quatrième pilier de la guerre en Irak et auteur de réformes très dures plébiscité par l’électorat. Son parti a obtenu 73% des sièges alors que le Parti démocrate (PD), principale formation d’opposition n’a recueilli que 36% des suffrages. A peine réélu, Koizumi a annoncé les nouvelles réformes à faire : fusionner deux des trois régimes de retraite existants, viser l’excédent des finances publiques en 2010, rejet de toute hausse des impôts, refondre complètement la fiscalité dont la TVA d’ici 2007, réduire le nombre de fonctionnaires et la masse salariale du secteur public.

Les Agences "à l’anglaise"

Un autre volet des réformes concerne la création d’Agences administratives. Inspirées du modèle britannique, les Agences semi-privées ont concurrencé les ministères dans leurs missions "régaliennes". Une façon pratique de rendre les administrations plus efficaces. On leur a confié des missions et des objectifs. Par exemple, sur 56 Agences indépendantes en 2005, 32 avaient déjà rempli leurs missions, et le personnel des 25 autres ont changé de statut : 8 300 fonctionnaires sont devenus des employés de droit privé. Parallèlement, 2 grandes agences ont été supprimées : l’Institut de recherche sur les désastres naturels et l’Académie nationale des fermiers.

Pour ce qui est des entreprises publiques, entre 2001 et 2005, sur 136, 16 ont été supprimées, 36 furent privatisées et 36 autres sont devenues des Agences administratives. Des économies qui s’élèvent à plus de 1,5 trillion de yens.

L’histoire des fonctionnaires au Japon

C’est au VIIe et VIIIe siècle que le Japon adopte les principes de la bureaucratie chinoise alors qu’il ne disposait pas encore d’une classe de fonctionnaires. Et dix siècles plus tard, une véritable bureaucratie se constitue dans une société féodale : la responsabilité collective prime sur les décisions individuelles, on préfère l’anonymat des initiatives et le partage de l’autorité. L’administration centrale était placée sous l’autorité de deux conseils : le conseil des Anciens ou "roju" et le conseil des Jeunes Anciens ou "wakadoshiyori". Les deux étaient composées de daimyo héréditaires et commandaient à une nombreuse bureaucratie recrutée parmi les "porte-étendard" et les "gentilshommes de la maison du shogun". Des gouverneurs civils se déplaçaient deux par deux pour contrôler les affaires financières, inspecter les principales villes du pays, les sanctuaires et les temples, d’autres faisaient partie du personnel des cours de justice et les membres des régiments choisis parmi les hommes de la suite du shogun.

Mais où sont les fonctionnaires ?

Ils sont beaucoup moins nombreux qu’en France (900 000 contre plus de 6 000 000) et pourtant ils continuent à baisser. Seulement 6% de la population active, les fonctionnaires japonais ont subi de nombreuses réformes depuis les années… 1960. Entre la fin des années 1960 et 1987, environ 100 000 postes de fonctionnaires ont été supprimés chez les fonctionnaires civils, dans les agences administratives et les entreprises publiques. En 1987, le Japon avait déjà la plus faible proportion de fonctionnaires des pays industrialisés : 43 fonctionnaires pour 1000 habitants contre 79 pour 1000 aux Etats-Unis, 90 pour 1000 en Grande-Bretagne et 122 pour 1000 en France.

Aujourd’hui, on compte 1 fonctionnaire pour 144 Japonais et 1 fonctionnaire pour 10 Français. Ils ne représentent que 1,3% de la population active contre 25% en France.

On peut aussi citer une loi de décembre 1999 relative aux échanges de personnels entre l’administration nationale et le secteur privé, destinée à favoriser l’implantation des méthodes de gestion efficaces utilisées dans les entreprises privées. Un programme d’échange permet d’envoyer des fonctionnaires dans des entreprises privées, et d’accueillir des salariés du secteur privé dans des ministères ou organismes publics, pour une durée de trois ans. Par ailleurs, suite à la réorganisation des administrations centrales du 6 janvier 2001, la mobilité dans et entre les ministères est encouragée, afin de limiter les effets de permanence des structures au sein des nouveaux ministères.

Nombre de fonctionnaires / population en 2005
Japon1 fonctionnaire pour 144 Japonais
France1 fonctionnaire pour 10 Français

Malgré cette baisse continue depuis plus de 40 ans, la bureaucratie japonaise est restée très puissante. C’est le ministère de Transports qui est devenu le centre des gaspillages publics. Tout un système de travaux d’infrastructures à forte connotation clientéliste s’est mis en place ces dernières années. Et les caciques du PLD, le parti du Koizumi étaient largement impliqués dans ses malversations. Le grand mérite du nouveau Premier ministre a été de se débarrasser de ces habitudes en s’attaquant en même temps aux finances publiques et au monde industriel. D’un côté assainissement budgétaire, de l’autre nettoyage industriel. Réduire les travaux publics a été un véritable tabou brisé. Avec les succès que l’on sait et contrairement à ce que prévoyait le journal les Echos (du 27 juillet 2001) : "Les réformes que le nouveau Premier ministre rêve de mettre en œuvre risquent d’enfoncer l’Archipel dans une dangereuse spirale récessionniste".

Privatisation du mammouth

Les Japonais ont, eux aussi, leur propre mammouth. Ce n’est pas l’Education nationale mais la Poste. Entreprise publique, repaire des syndicats qui s’opposent à toute réforme et bloquent le pays, la Poste japonaise est l’institution financière la plus importante du monde avec 2600 milliards d’euros d’actifs, un réseau de 24 700 bureaux, 260 000 postiers (30% des fonctionnaires de l’Etat), 73 millions de lettres et de colis distribués chaque jour, de quoi susciter beaucoup de convoitises.

Au-delà de cette ouverture à la concurrence, Koizumi n’a pas hésité à s’attaquer aux intérêts politiques de la vieille garde, tous ces élus assurant leur réélection en faisant distribuer des subventions sur leurs circonscriptions, subventions qui en 30 ans ont transformé le Japon en un décor de béton à l’utilité contestable. L’un des principaux véhicules de ces financements était la Poste qui sera divisée en quatre composants.

A la différence des Américains, les gouvernements japonais depuis 1990 avaient hésité à prendre les mesures nécessaires pour obliger les banques à assainir leurs bilans en diminuant leurs créances douteuses, notamment immobilières, par peur de déclencher des faillites en chaîne. C’est ce que Koizumi et son jeune ministre des Finances, Heizo Takenaka, n’ont pas hésité à faire.

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