Immobilier de l’Etat : des résultats en demi-teinte !

Le Conseil de l’immobilier de l’Etat ne désarme pas !

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La semaine dernière se tenait à l’Assemblée nationale un colloque [1] destiné à fournir un premier rapport d’étape sur les réformes concernant l’immobilier de l’Etat, engagées à partir de 2008 dans le cadre de l’Etat propriétaire. Pour l’iFRAP, si les économies dégagées sont réelles et significatives, beaucoup reste à faire afin de s’inscrire dans la perspective d’une véritable gestion patrimoniale de l’immobilier public. Nous avons pu néanmoins constater la détermination réelle des parlementaires et de l’exécutif pour faire aboutir ce point essentiel de la Révision générale des politiques publiques [2] . Malgré cela, certains points n’ont pu être qu’effleurés ou laissés en suspens, et sont pourtant cruciaux : quid de l’approche globale des coûts que devrait permettre rapidement le nouveau système informatique Chorus-Real-Estate (qui devrait à terme remplacer l’actuel Tableau général des propriétés de l’Etat (TGPE)) ? Quid de l’adoption d’une réforme immobilière analogue par les collectivités locales ?

Quelle performance pour l’immobilier public en 2008 ?

Le premier volet de la réforme de l’immobilier de l’Etat consiste depuis 2007, ainsi que l’a évoqué Eric Woerth, ministre du Budget, à l’occasion du colloque du 11 juin, à réduire les surfaces occupées par les administrations, d’abord au niveau central, puis sur le plan déconcentré. Ceci dans la perspective d’un objectif clair : la réduction de la surface occupée à 12m²/agent. Pour y inciter les ministères concernés, nous avons montré dans notre récent dossier sur l’immobilier de l’Etat que le Conseil de l’immobilier de l’Etat (organe de contrôle de la politique immobilière) avait poussé à la création de loyers budgétaires, afin de contraindre les ministères à prendre conscience des coûts de leur occupation foncière. Le bilan sur deux ans se décline comme suit, sachant que la valeur du patrimoine immobilier de l’Etat est actuellement de 49 milliards d’€.

Ministère	accroissement des surfaces en m²	diminution des surfaces en m²	différence en m²	classement
Budget et économie	40 785	99 434	-58 649	1
Education nationale, Enseignement supérieur, Recherche	12 927	28 754	-15 827	2
Culture et communication	3 412	9 909	-6 497	3
Santé, jeunesse et sports	8 924	11 346	-2 422	4
Agriculture et pêche	1 156	2 721	-1 565	5
Services du Premier ministre	169	731	-562	6
Intérieur, outre-mer et collectivités	17 138	17 415	-277	7
Travail, relations sociales et solidarité	2 292	2 390	-98	8
MEEDAT (écologie, équipement, etc.)	34 904	34 283	621	9
Défense	19 251	17 704	1 547	10
Organismes administratifs indépendants	1 799	110	1 689	11
Justice	14 848	10 338	4 510	12
Total 2008	157 605	235 135	-77 530
Total 2007	-59 880
Total des réductions surfaciques, puis total rapporté à l’ensemble de l’immobilier de l’Etat (12 millions m²)	-137 410			rapporté à l’immobilier de l’Etat : -1,14%, si on y inclut le périmètre foncier des opérateurs : -0,86%
sources : Ministère du budget et des comptes publics, 12/06/2009

Comme nous le constatons sur ce tableau, la réduction des surfaces de bureaux a été de 137 410 m² sur deux ans, l’Etat accélérant ses réductions de surfaces de 30% entre 2007 et 2008 (respectivement 59 880 m² et 77 530 m²) [3]. L’effort est cependant une vraie goutte d’eau rapporté au parc immobilier de l’Etat : -1,14% de la surface immobilière de bureaux de l’Etat (12 millions m² de bureau sur 60 millions de m² recensés). Un taux de réduction qui se dégrade encore si on y inclut la surface de bureaux des opérateurs de l’Etat, qui est provisoirement évaluée [4] à 4 millions de m² supplémentaires. Ces chiffres fournis ne sont cependant que partiels puisqu’ils n’intègrent pas les mouvements patrimoniaux du ministère des Affaires Etrangères. La surface actuelle immobilière du MAE n’est pas précisée, non plus que ses possessions à l’étranger dont on relèvera l’importance du parc : elles représentent 1805 biens pour une superficie de 1 869 110 m² et un montant avoisinant les 4 milliards d’€. De quoi sensiblement modifier les statistiques livrées par Bercy le 12 juin 2009. En outre, trois ministères ont été particulièrement laxistes en matière de politique immobilière : le ministère de l’Ecologie, le ministère de la Défense et le ministère de la Justice, qui chacun accroissent encore leurs surfaces de bureaux.

Il n’en reste pas moins vrai que la réforme monte en puissance et si, près de 46 000 m² ont été cédés par l’Etat en 2008 dans la capitale, c’est-à-dire avant tout en administration centrale, la réforme semble se déployer progressivement dans de bonnes conditions en province, dans les services déconcentrés de l’Etat. A terme, elle devrait permettre la fusion des différentes directions déconcentrées des ministères au niveau départemental et régional, occasionnant là encore des économies substantielles.

Ces avancées laissent en suspens cependant trois points particulièrement importants à terme pour une implémentation réelle de la réforme :

 Qu’en est-il véritablement de l’incitation procurée par les loyers budgétaires aux différents ministères ? Ceux-ci ayant été octroyés en dehors des budgets préexistants (par une dotation spécifique très importante qui représentera près de 1,5 milliard d’€ dans le budget 2010), leurs réductions en cas de mauvais résultats sont sans doute moins efficaces que des loyers réels payés par les entreprises, ce que relevait avec justesse Jean-Pierre Taravella, directeur immobilier de France Télécom qui ne mâchait pas ses mots : « Les loyers internes sont intéressants lorsqu’ils pèsent véritablement sur les comptes sociaux. Est-ce que le fait que les loyers budgétaires ne pèsent pas directement sur la rémunération des occupants n’est pas un frein à cette politique a priori vertueuse ? ». Il faut dire que si en France les loyers sont calculés pour 2009 au prix du marché (à l’instar des loyers privés indexés sur le coût de la construction), les sanctions pour les ministères négligents ne prévoient que la réduction des dotations budgétaires. En Allemagne par exemple, les sanctions peuvent aller jusqu’à 1,5 fois le montant de la dotation budgétaire initialement accordée, ce qui revient à réduire les budgets de 50% de la dotation pour loyers budgétaires initialement accordés… de quoi faire réfléchir les administrations concernées.

 Cela amène à l’effort à pratiquer pour atteindre un ratio d’occupation efficient de 12 m²/agent. Pour le moment, le ratio d’occupation reste de 15 m²/agent au niveau central et de 18 à 20 m² en province. La Grande-Bretagne elle, via l’OGC (Office of Government and Commerce), a réajusté ses propres objectifs à 10 m²/agent, pour un patrimoine dont la valorisation est proche de la nôtre (45 milliards d’€) et une emprise de 11,4 millions de m², sur un nombre d’immeubles plus restreint de 11 000 immeubles. Il devrait s’en suivre logiquement pour la Grande-Bretagne, l’identification et la vente d’actifs excédentaires pour une valeur comprise entre 7 et 10 milliards d’€ et se traduire par une rationalisation qui devrait permettre d’économiser entre 1 et 1,5 milliard sur une dépense totale actuelle de 3,5 milliards d’€.

 Enfin faut-il malgré la conjoncture baissière en matière d’immobilier réduire ou poursuivre le programme de cessions ? Ainsi par rapport au PLF 2009 qui devait ouvrir pour 1,4 milliard d’€ de cessions, celles-ci seront plus vraisemblablement de l’ordre de 400 à 450 millions, elles n’avaient d’ailleurs été en 2008 que de 395 millions alors qu’elles culminaient à 820 millions d’€ en 2007. Une baisse drastique des ventes de l’Etat pour éviter de « brader le patrimoine national » que ne partagent pas d’autres pays : l’Allemagne par exemple, qui poursuit ses cessions immobilières à hauteur de 500 à 600 millions d’€/an, la Grande-Bretagne également qui envisage pour 2009 un volume de cessions d’ampleur comparable. Ces politiques de cessions massives sont soutenues par les acteurs du privé qui s’interrogent, en sens inverse, sur les opérations récentes d’acquisition de l’Etat, alors que l’alternative de la location existe : Olivier Piani, Président d’AGF Immobilier Illianz Dresner résume ainsi leur position : « Pourquoi acheter (…) ce n’est pas forcément le plus important d’être propriétaire. Il ne faut pas brader l’argent des contribuables ».

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