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Dépenses publiques : maîtriser les aides sociales départementales !

Le 16 novembre 2012 par Bertrand Nouel

Parmi les quatre aides sociales obligatoires des départements, celles qui sont consacrées aux personnes âgées et aux personnes handicapées connaissent ces dernières années une envolée considérable du nombre de bénéficiaires et des dépenses qui leur sont consacrées par les départements (13,75 milliards en 2010). A l’heure où le ministre du Budget demande pour 2013, un effort de 1,8 milliard aux collectivités locales et opérateurs de l’État, et alors que les débats sur le cinquième risque (la dépendance) ne sont pas encore ouverts, il y a urgence à se préoccuper de la question. Des réformes doivent en tout cas être introduites concernant la PCH, après un réquisitoire sévère de l’IGAS apparemment resté dans les placards depuis plus d’un an.

Les départements se sont vu confier au fil des années l’attribution d’aides sociales obligatoires dans quatre domaines : la vieillesse, le handicap, l’enfance et l’insertion. Au total, 31,4 milliards de dépenses nettes en 2011, soit 60% des dépenses de gestion courante hors investissements des départements, en augmentation de 4% en une année, après 6% les années précédentes. Avec 13,75 milliards en 2010, les dépenses brutes des aides consacrées à l’âge et au handicap sont, sur quatre ans, en augmentation, en euros constants, respectivement de 13% et de 29%. Dans la perspective qui est la nôtre ici, on écartera l’analyse des dépenses d’insertion (RMI/RSA/RMA) dans la mesure où leur évolution n’est pas encore significative en raison du lancement trop récent (2009) du RSA. L’aide sociale à l’enfance (ASE) connaît quant à elle avec 6,7 milliards une augmentation de 3,4% sur la seule année 2011, que l’ODAS (Observatoire national de l’Action Sociale décentralisée) attribue en bonne partie à celle, inquiétante, des « mineurs isolés étrangers » qui représentent à eux seuls 30% des placements d’enfants à Paris, la Seine Saint-Denis étant elle aussi surchargée. Néanmoins, la part relative des dépenses de l’aide à l’enfance a baissé depuis plusieurs années, au profit des dépenses pour l’âge et le handicap, et particulièrement l’APA et la PCH, sur lesquelles nous allons faire porter notre analyse.

Évolution globale du nombre de bénéficiaires d’une aide sociale

Fin 2001, près de 810.000 personnes bénéficiaient d’une mesure d’aide sociale : 346.000 bénéficiaient de l’aide aux personnes âgées, plus de 200.000 de l’aide aux personnes handicapées et 262.000 d’une aide sociale à l’enfance. Fin 2011, les départements allouent 3,5 millions de prestations d’aide sociale, concernant 1,4 million de personnes au titre de l’aide aux personnes âgées, 360.000 au titre de l’aide aux personnes handicapées, 300.000 au titre de l’aide à l’enfance et 1,5 million au titre de l’insertion.

Deux graphiques mettent en évidence l’envolée du nombre de bénéficiaires et des dépenses consacrées à l’âge et au handicap :

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Aides sociales du département pour les personnes âgées
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Aides sociales du département pour les personnes handicapées

Source DREES

L’APA et la PCH, deux prestations récentes, témoins d’un bond spectaculaire de la générosité sociale, mais dont la soutenabilité financière n’est absolument pas maîtrisée

Rappelons que l’APA (allocation personnalisée d’autonomie) et la PCH (Prestation de Compensation du Handicap) ne sont pas des minima sociaux, et sont respectivement indépendants du minimum vieillesse et de l’AAH (aide aux adultes handicapés) qui sont distribués sous conditions de ressources, et qui couvrent les besoins essentiels hors perte d’autonomie et handicap.

L’APA (allocation personnalisée d’autonomie) a été introduite en 2002, sans concertation préalable, en remplacement de la PSD (prestation spécifique dépendance) et a marqué une nette évolution vers une plus grande générosité. La PSD était ouverte sous une stricte condition de ressources (montant maximum était de 912 euros mensuels en 2002), l’APA n’est plus sous condition de ressources, même si l’on tient compte des ressources dans le montant alloué ; la PSD prévoyait une récupération des aides sur la succession, l’APA l’exclut. Surtout, l’APA est versée jusqu’au degré de perte d’autonomie correspondant au GIR 4 (il existe six degrés) alors que la PSD ne l’était que jusqu’au GIR 3 [1]. Actuellement, 59% des prestations sont fournies à des personnes en GIR 4, pour un coût de 43% des dépenses d’aide à domicile (3,2 milliards), soit 1,38 milliard. Ce montant représente donc l’augmentation due au seul fait que par rapport à la PSD, la couverture de l’APA s’étend jusqu’au GIR 4. La générosité des types d’aides est aussi à noter : alors que la condition à remplir est d’ « avoir besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie », les aides humaines (en plus des aides matérielles, qui comprennent notamment l’adaptation du logement pour les aides à domicile) dépassent largement celles qui sont destinées à accomplir ces actes « essentiels » : on y trouve ainsi des heures de coiffure, pédicure, jardinage…au seul motif que l’accomplissement de ces actes – non essentiels- est handicapé par la perte d’autonomie.

La PCH (Prestation de Compensation du Handicap) a quant à elle été introduite en 2005, en remplacement de l’ACTP (allocation compensatrice pour tierce personne). Là aussi, l’ACTP, actuellement en voie d’extinction, était un versement en espèces sous stricte condition de ressources (7.831euros annuels), et nécessitait la reconnaissance administrative d’une incapacité de 80% minimum. Au contraire, la PCH est une prestation en nature, (c’est-à-dire paiement sous condition d’effectivité), universelle, (pas de conditions de ressources), quasiment non plafonnée et attribuée par les commissions départementales qui fixent elles-mêmes les règles d’attribution. Nous évoquons ci-dessous les sévères conclusions de la mission de l’IGAS sur le fonctionnement de la PCH. Dans le cadre de la recherche de l’ « égalité des droits et des chances », le législateur de 2005 a voulu offrir aux handicapés, quelle que soit leur situation, le financement complet des besoins créés par leur handicap, de façon similaire aux prestations de la branche maladie. A la différence cependant de la maladie dont les prestations sont de type assurantiel et contributives (les cotisations versées), la PCH correspond à un devoir de solidarité nationale financé par l’impôt.

Les conséquences de ces dispositions n’ont pas été mesurées lors de leur introduction en 2002 et 2005. Pour généreuses, et difficiles à critiquer dans leur principe, qu’elles soient, les nouvelles prestations allaient de toute évidence provoquer une explosion du coût financier des aides, mais ce n’était pas un problème reconnu à l’époque – à l’heure actuelle, d’aucuns ne craignent pas de qualifier rétroactivement le comportement des gouvernements de conduite en état d’ivresse…

La PCH : Un réquisitoire de l’IGAS

Alerté par les coûts de la PCH et les disparités considérables entre départements, le gouvernement précédent a missionné en avril 2011 l’IGAS (inspection générale des affaires sociales) pour rapporter sur la situation et faire des recommandations. En août 2011, l’IGAS rendait un rapport de 160 pages, contenant pas moins de 50 recommandations.

Les constations les plus saillantes sont les suivantes : Les prestations de la PCH sont versées en pratique sans aucune vérification des ressources, alors qu’en principe au-delà de 25.444 euros annuels le montant versé devrait être diminué de 20%, étant entendu que les revenus d’activité ne sont de toute façon pas pris en compte dans ce plafond,
- elles sont cumulables avec presque toutes les autres aides, et notamment avec les indemnités reçues en conséquence des accidents ayant causé le handicap,
- les bénéficiaires ne sont pas informés de leurs droits ni de leurs devoirs, notamment en matière de cumul de prestations,
- les contrôles d’effectivité (utilisation effective des prestations pour l’objet au titre duquel elles ont été versées) ne sont en général pas effectués, et les bénéficiaires ne sont ni avertis ni conscients de leurs obligations,
- les prestations ne sont pas imposables
- alors qu’elles ne sont quasiment pas plafonnées puisqu’elles peuvent atteindre jusqu’à 12.840 euros par mois [2], voire plus si la commission départementale le décide !
- le coût de la PCH augmente à une vitesse record, « presque 30% en 2010 »
- le coût de gestion de la PCH est exorbitant, atteignant 7,5% des prestations versées, etc. Depuis plus d’un an, le rapport de l’IGAS n’a apparemment pas quitté son placard.

Les coûts exorbitants de personnel des collectivités locales

C’est la DREES qui, dans son étude No 792 de mars 2012 concernant les dépenses d’aide sociale départementale, nous indique que les coûts du personnel des départements affecté aux politiques sociales se montent à 3,7 milliards pour des dépenses brutes d’aide sociale de 32,6 milliards. Chiffre exorbitant qui dénote l’inorganisation rationnelle des tâches.

En conclusion, à l’heure où les dépenses publiques doivent être réduites, où des efforts d’1,8 milliard sont demandés aux collectivités locales et opérateurs de l’État, où les débats sur risque dépendance ne sont même pas encore ouverts, les seules dépenses sociales concernant l’âge et le handicap (hors minima sociaux, que le gouvernement précédent a augmentées de 25% pour l’AAH) sont sur une pente ascendante constante d’environ 600 millions par an. L’ODAS, dont la récente lettre de juin 2012 relève que les dépenses locales d’action sociale ont globalement augmenté de 4% en 2011 sur 2010 (soit environ 1,2 milliard). Pour autant, l’ODAS, qui indique « se poser les bonnes questions », ne livre aucune solution. Sa conclusion ne manque pas de sel : « A un moment où la crise des finances publiques ne cesse d’inquiéter, le ralentissement de l’augmentation de la dépense départementale d’action sociale constatée en 2011 peut apparaître comme un signal encourageant. Mais il faut être prudent. Le rythme d’augmentation reste largement supérieur à l’inflation »… Suffirait-il donc d’un « ralentissement de l’augmentation » ? «  Enfin, il n’est plus possible de négliger l’impact dévastateur sur les finances locales de la complexité du paysage administratif ». « Dévastateur » ? Constat hélas immédiatement corrigé par un vibrant hommage, gage d’immobilisme : «  Mais il serait pour le moins inopportun de remettre en cause dans ces temps difficiles l’avenir des Départements qui, année après année, montrent leur capacité à s’adapter pour mieux soutenir les populations fragilisées par la précarité ou la perte d’autonomie ». Il est au contraire urgent d’agir.

Nos propositions

- Décomplexifier le paysage administratif en remédiant au mille-feuilles des collectivités locales
- Réorganiser rationnellement l’exécution des tâches en réduisant les coûts de personnel
- Revenir en arrière en ciblant davantage les dépenses sociales, ce qui signifie - pour l’APA d’agir à la fois sur le nombre de bénéficiaires (revenir éventuellement à la seule couverture des catégories GIR 1,2 et 3), et sur les types d’aides (se limiter aux aides pour l’accomplissement des actes essentiels) - pour la PCH définir des critères administratifs d’invalidité unifiés pour tous les départements
- Pour la PCH, mettre en pratique les recommandations de l’IGAS, et tenir compte effectivement des ressources des bénéficiaires sans se limiter à celles provenant des revenus du patrimoine
- Pour toutes les prestations versées en espèces, qu’elles soient ou non sous condition de ressources, prévoir leur déclaration par les bénéficiaires et les inclure dans les revenus imposables.



[1] Le GIR III regroupe les personnes ayant conservé leur autonomie mentale, partiellement leur autonomie locomotrice, mais qui nécessitent quotidiennement et plusieurs fois par jour des aides pour leur autonomie corporelle. Ainsi, la toilette et l’habillage ne sont pas faits ou partiellement. De plus, l’hygiène de l’élimination nécessite l’aide d’une tierce personne.
Le GIR IV comprend les personnes qui n’assurent pas seules leur transfert mais qui, une fois levées, peuvent se déplacer à l’intérieur du logement. Elles doivent être aidées pour la toilette et l’habillage. La plupart s’alimentent seules ; ce groupe comprend aussi les personnes sans problème de locomotion mais qu’il faut aider pour les activités corporelles et les repas.

[2] Soit 154.080 € par an, soit la dernière tranche à 45% de l’IR…



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