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Cour des comptes : l’Assurance chômage en question

Le 25 janvier 2013 par Agnès Verdier-Molinié et Bertrand Nouel

Dans son rapport « marché du travail », la Cour des comptes commence son étude en s’inquiétant du financement de l’indemnisation du chômage qu’elle qualifie de « difficilement soutenable ». En effet, l’année 2013 devrait à elle seule faire passer l’endettement net à 18,6 milliards d’euros contre 13,7 en 2012 selon l’Unedic, soit 4,9 milliards de déficit en une seule année. La situation sur le front de l’emploi est plus que difficile mais les incohérences de notre système demeurent pléthoriques : régime des intermittents du spectacle, cumul de prestations, durée et montant d’indemnisation, la Cour des comptes a passé au crible les solutions possibles, mais en a oublié certaines.

43 milliards dépensés chaque année en France pour l’indemnisation chômage, c’est, par exemple, 3,5 fois les dépenses du Royaume-Uni (12 milliards), pour un taux de chômage légèrement supérieur en France.

Intermittents du spectacle

La Cour s’agace beaucoup de l’inaction gouvernementale face au déficit du régime des intermittents du spectacle, dont elle met le nécessaire rétablissement en tête des priorités. Elle rappelle avoir déjà traité du sujet, notamment dans son rapport annuel 2012, et que le déficit annuel atteint 1 milliard d’euros chaque année depuis 2002, somme astronomique si l’on considère que le secteur ne concerne que 100.000 personnes. L’iFRAP a eu aussi plusieurs fois l’occasion de s’en émouvoir. La Cour reprend d’ailleurs la proposition iFRAP de réserver ce système d’indemnisation aux seuls artistes et non plus aux techniciens (500 millions d’euros d’économies).

Cumul de prestations

A propos du régime d’incitation au retour à l’emploi, dès 1962 a été introduite la possibilité de combiner suivant un mécanisme dégressif allocations de chômage et revenus d’activité réduite (ARE). La Cour juge avec raison que ce système, malgré ses avantages incitatifs, n’est pas tenable dans une société où l’activité réduite prend une place de plus en plus grande, à telle enseigne que le nombre des bénéficiaires en activité réduite est passé à 1,1 million en 2011. Dès lors, l’effet devient pervers en faisant glisser le dispositif d’un revenu de remplacement à un revenu de complément, ce qui n’est pas l’objet du système et entraîne des coûts injustifiés.

Le problème se pose aussi de la combinaison des indemnités chômage avec les prestations de solidarité. La Cour s’inquiète de leur « redondance » et indique par exemple que, fin 2010, « 28% des bénéficiaires du RSA « activité » inscrits à Pôle emploi étaient indemnisés au titre de l’activité réduite », alors que le RSA s’ajoute lui-même au dispositif de PPE (prime pour l’emploi) et à celui de l’ « aide différentielle de reclassement » dont elle demande la suppression. C’est un point très important que la Cour traite en critiquant généralement, selon son style bien à elle, de « l’articulation perfectible entre les prestations d’assurance chômage et les allocations de solidarité ». Ses recommandations ne sont toutefois pas très claires, et l’on peut en particulier regretter qu’elle ne fasse qu’une allusion très cursive à la question du respect par les chômeurs de leurs obligations de recherche et d’acceptation des « offres raisonnables d’emploi ». Ce problème épineux est mal traité en France, en comparaison avec des pays comme l’Autriche, (qui a le plus bas taux de chômage de la zone euro), de l’Allemagne ou du Royaume-Uni. Il n’est pas seulement dû à la mauvaise coordination entre les régimes de chômage et de solidarité comme semble le dire la Cour, mais à une application très déficiente des textes, et à l’inefficacité d’un Pôle Emploi par ailleurs débordé.

Un système trop généreux ?

Enfin se pose la question de la générosité de l’indemnisation, que la Cour des comptes relève par comparaison avec les pays européens en concluant que la France est relativement plus généreuse quels que soient les critères, en particulier quant au délai d’ouverture des droits (4 mois seulement) contre beaucoup plus en général ailleurs) et quant au taux de remplacement aux deux extrémités de l’échelle des salaires. De nombreuses déclarations ont été faites ces dernières années dans le sens de réduire le maximum d’indemnisation chômage des cadres les mieux rémunérés. Ce maximum est de 5.800 euros et peut paraître élevé. Mais attention, les cadres qui touchent 5.800 euros par mois quand ils sont au chômage, cotisent sur un montant de 11.784 euros de salaire tous les mois (4 fois le plafond de la sécurité sociale) soit 754 euros par mois (dont 282 de cotisation salarié et 472 de cotisation employeur) et donc 9.050 euros par an (dont 3.384 de cotisation salarié et 5.666 de cotisation employeur) pour s’assurer contre le chômage. Certes, la France a le plus fort montant maximum d’indemnisation des chômeurs mais elle a aussi un plafond très haut de montant de cotisations. Le maximum en Espagne est de 1.400 euros par mois et de 1.000 euros en Italie mais, c’est l’Allemagne qui a été le plus souvent citée. Si l’Allemagne qui a été prise en exemple est effectivement à 2.200 euros par mois d’indemnités maximum, les cadres allemands cotisent sur un maximum, non de 11.784 euros, mais sur 5.500 euros par mois maximum au taux de cotisation salarié de 1,4%. Cette information change tout, car les cadres allemands qui gagnent plus de 5.500 euros par mois peuvent s’assurer dans le privé pour le risque qu’ils courent au-dessus de 5.500 euros… L’assurance chômage est, comme son nom l’indique, une assurance qui doit permettre à tous, à hauteur de ses cotisations, de réduire le risque en période de perte d’emploi. Proposer de plafonner les indemnités sans réduire le montant maximum sur lequel cotisent les cadres serait un jeu de dupes. D’autant plus que, selon nos informations, les cotisations des cadres apportent 30% des cotisations chômage (30 milliards en tout) soit 9 milliards et perçoivent 18% des allocations c’est-à-dire 5 milliards. Ce qui veut dire qu’il y a environ 4 milliards issus des cotisations des cadres qui financent les prestations des non-cadres. Baisser prestations et cotisations en même temps ne ferait qu’accroître le déficit de l’assurance chômage. Il faut cependant aller plus loin dans le raisonnement : en raison de la répartition des cotisations entre employeurs et salariés (respectivement 4% et 2,5%), ce sont les entreprises qui cotisent le plus pour des montants très élevés. Cette situation aboutit non seulement à accroître l’écart de rémunération entre cadres et non-cadres, mais aussi à peser sur les charges des entreprises à un moment où l’on cherche par tous les moyens à les contenir, voire les diminuer.

Pour la Fondation iFRAP, il est dommage de ne se poser à aucun moment du rapport la question de l’importance des cotisations chômage (6,4%, dont 4% à la charge des employeurs et 2,4% à la charge des salariés, contre par exemple deux fois 1,5% en Allemagne), facteur non négligeable d’augmentation du coût du travail en France à travers les charges pesant sur les entreprises. Par ailleurs, puisqu’il semble que l’Allemagne soit là encore un modèle, pourquoi ne pas s’inspirer de leur réforme de l’Assurance chômage et réduire progressivement la durée d’indemnisation chômage pour les moins de 50 ans, en la faisant converger vers le modèle allemand ? Nous proposons une convergence progressive de la durée d’indemnisation qui passerait à 20 mois puis 18 mois, puis 15 mois, puis 12 pour les moins de 50 ans. Rappel du modèle allemand : 12 mois d’indemnisation chômage pour les moins de 50 ans, 15 mois à partir de 50 ans, 18 mois pour les plus de 55 ans et 24 mois pour les plus de 58. La Fondation iFRAP estime à 1,4 milliard d’euros par an les économies à réaliser avec une telle réforme. Il est évidemment difficile de préconiser ce type de réforme au moment où le nombre de chômeurs en fin de droits et non indemnisés, augmente fortement. Mais le système français pêche une fois de plus par la multiplicité des allocations aboutissant souvent à leur redondance et en tout état de cause à l’insoutenabilité financière pour les acteurs publics : On ne peut pas vouloir à la fois indemniser généreusement les chômeurs pendant 24 mois et à partir du cinquième mois, permettre de combiner allocations de chômage et revenus d’une activité réduite, et aussi combiner RSA avec revenus d’activité jusqu’à des montants importants en fonction de la composition du foyer. Il faut choisir au lieu d’additionner.

On saluera avec beaucoup moins d’enthousiasme (à la différence évidemment du gouvernement) la préconisation concernant la majoration du taux de cotisation des contrats précaires. Cette mesure sur laquelle les partenaires sociaux se sont entendus le 11 janvier dernier devrait semble-t-il rapporter 110 millions, mais elle est contrebalancée par la réduction des cotisations payables pour l’emploi des salariés de moins de 26 ans. Cette contrepartie est une bonne mesure pour inciter à l’emploi, et c’est sur ce critère qu’il faut en juger. Mais il ne faut pas compter sur elle pour diminuer le déficit financier du régime, et de plus la pénalisation des contrats précaires, à laquelle elle conduit, n’aura pas pour résultat d’augmenter le nombre des CDI, et peut même contribuer à diminuer l’emploi total.
Sur l’accès aux indemnités de chômage, il convient de mettre un frein à la politique d’assouplissement en faveur des salariés les plus précaires, engagée depuis 2009. La plupart de nos voisins en Europe ont engagé des réformes conjoncturelles visant à assurer la soutenabilité de l’assurance chômage dans un contexte économique dégradé, rallongeant la durée minimale de cotisation ou diminuant la durée maximale d’indemnisation. La France a, quant à elle, pris le chemin inverse. La durée minimale de cotisation est passée de six à quatre mois et la période de référence pour le calcul des indemnités a été élargie. De plus, pour une durée maximale de deux ans, un jour de cotisation donne droit, désormais, à un jour d’indemnités. Bien que ces mesures témoignent d’une nécessaire solidarité en temps de crise, la Cour ne manque pas de rappeler leur caractère insoutenable dans la conjoncture actuelle, le nombre de chômeurs pris en charge augmentant bien plus vite que les capacités de financement de l’assurance chômage. Si ces mesures étaient efficaces et maintenaient un niveau stable de chômage, la Cour n’aurait rien à redire. Malheureusement, la situation française ne tient pas la comparaison avec nos voisins européens.

En effet, la France est très (trop ?) généreuse comparée à ses voisins. Avec 10% de chômage, Paris affiche de mauvaises statistiques par rapport à Berlin (5,4 %), Londres (7,8 %) ou Stockholm (8,1 %). Pour autant, la durée de cotisation minimale va du quitte au double… en faveur du travailleur français. Lorsqu’un allemand doit cotiser pendant 12 mois et un suédois 6 pour avoir droit aux indemnités, nos concitoyens n’ont besoin que de 4 mois. Même constat concernant la période d’emploi utilisée comme référence dans le calcul des indemnités. Celle-ci est de 24 mois en Allemagne et au Royaume-Uni, contre 28 en France. Et la Cour fait encore la même analyse au sujet de la durée maximale d’indemnisation : nos voisins finlandais, allemands, et anglais profitent d’une durée maximale d’indemnisation de respectivement 16, 12 et 6 mois ; contre 24 mois en France.

Romain Galgani



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