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Budget 2014 : des annonces pas à la hauteur des enjeux

Le 28 juin 2013 par Samuel-Frédéric Servière et Agnès Verdier-Molinié et Jean-François Bauer

La Cour des comptes a frappé un grand coup la semaine dernière avec son rapport sur les perspectives de nos finances publiques. Enfin, les sages magistrats de la rue Cambon se sont réveillés pour taper du poing sur la table et demander sur deux ans 28 milliards d’euros de vraies économies. Cette approche entre fort à propos en contrepoint de celle affichée par le Gouvernement dans le cadre du débat d’orientation budgétaire ; en effet pour le PLF 2014, le gouvernement a annoncé près de 9 milliards d’euros d’économies. Un effort qu’il faut prendre en considération avec les plus grandes réserves.

1) Pour la Cour des comptes, la maîtrise des finances publiques passe par la masse salariale :

La Cour des comptes, dans une démarche inédite, insiste sur le fait que la « masse salariale des administrations publiques, y compris les cotisations employeur, s’est élevée en 2012 à 268 milliards d’euros, soit 13,2% du PIB » et souligne que cette même masse salariale a augmenté de 2,2% par an depuis 2007.

La Cour fait ensuite plusieurs propositions courageuses en soulignant que le gel du point d’indice ne peut pas être la seule variable de réforme appliquée aux dépenses de personnel : « le gel du point de la fonction publique ne suffira pas à garantir le respect de l’objectif fixé par la loi de programmation de limiter à 300 millions d’euros l’augmentation de la masse salariale en 2014 et 2015. » Elle propose ainsi de combiner des mesures sur les rémunérations avec des mesures de réduction des effectifs. Le Président de la Cour des comptes, Didier Miguaud a ainsi parlé de plusieurs scenarii possibles allant du non remplacement d’un départ sur 6 en retraite au non remplacement d’un départ sur deux.

La Cour souligne aussi que le gouvernement devrait jouer sur le temps de travail des agents en augmentant la durée effective de travail dans les administrations. C’était déjà ce que la Fondation iFRAP avait proposé en 2011 sur le temps de travail des professeurs : 2 heures de cours de plus par semaine pour l’ensemble des professeurs du second degré permettant d’économiser 40.000 postes En filigrane, la Cour des comptes soulève la question de la suppression des 35 heures dans la fonction publique. Suppression qui aurait l’avantage de conserver une qualité de service public avec un nombre inférieur d’agents et un coût moindre pour les finances publiques.

Visiblement, le gouvernement n’entend pas la Cour des comptes de cette oreille. Et François Hollande a déclaré depuis le sommet européen à Bruxelles et à la suite de la parution du rapport des sages de la rue Cambon que : « Ce serait trop simple de penser qu’on peut régler les problèmes de finances publiques de notre pays (…) avec la variable d’ajustement que seraient les fonctionnaires » et de conclure : "Ce que je demande aux fonctionnaires ? C’est de ne pas avoir d’augmentation du point d’indice (…) Les fonctionnaires ne sont pas exonérés de l’effort, bien au contraire, a-t-il insisté, c’est sans doute la catégorie qui au travail a eu le moins de retour en termes de pouvoir d’achat ».

2) Un rappel opportun des économies à dégager sur les autres champs de dépense :

Par ailleurs, si la masse salariale par son importance est la première visée, la Cour se tourne vers d’autres pistes d’économies toutes aussi cruciales pour leur effet à court terme contrairement à la modernisation de l’action publique dont les effets seront plus diffus et à effet retard, à partir du moment où l’on touche aux structures (avec même parfois potentiellement des surcoûts à court terme : dépenses de réorganisation et de mutualisation etc…). Pour pallier ce défaut la Cour propose donc de prendre des mesures adéquates afin de réduire la progression de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie), la révision des prestations sociales indexées hors minima sociaux, bref de s’attaquer au budget de l’État dans ses composantes de transfert, mais également à certaines interventions des collectivités sociales et de la sécurité sociale. Cette approche devrait permettre à la MAP (modernisation de l’action publique) de poursuivre un objectif à plus longue échéance qui devrait être une remise à plat des circuits de financement et une simplification drastique des dispositifs redistributifs laissant une plus grande responsabilité aux bénéficiaires (sans doute hors dépenses de santé), d’arbitrer à raison des dépenses qu’ils jugent eux-mêmes prioritaires [1].

3) Appréciations préliminaires sur le budget 2014 :

Force est de constater que le « choc de simplification » annoncé par le gouvernement n’est pas encore prévu sur les périmètres de l’État, et que l’on n’observe pas jusqu’à présent de traduction concrète sur les effectifs d’agents ou l’empilement des missions redondantes entre l’État, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale. Tout au plus vérifie-t-on que la Défense (-7.881 agents dans les ministères et -59 agents « opérateurs) est l’administration la plus comprimée afin de gager les créations de postes décidées prioritairement par le Gouvernement : dans l’Éducation nationale (+8.804 agents), mais aussi au ministère de la justice (+555 postes) afin de garnir le nouveau Parquet financier à compétence nationale. Il n’y a donc pas en soi de contrôle des effectifs qui ne fléchiraient en 2014 que de 1.451 agents sur l’ensemble de la FPE (ministère et opérateurs).

D’ailleurs, les premiers documents budgétaires pour le budget 2014 s’ils annoncent bien le décompte des budgets affectés par mission, se gardent bien d’afficher les grandes masses de dépenses par nature : les dépenses de personnel, comme de fonctionnement et d’intervention ne sont pas encore connues.

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Source : PLF 2013, DGFiP Loi votée 2013, DOB tiré à part 2014.

Les soi-disant 9 milliards d’économies annoncés sur le budget ne sont pas renseignés plus que cela et l’on peine à comprendre où le gouvernement économise vraiment. On en vient même à se poser à nouveau la question de la sincérité des comptes ; en effet, le gouvernement semble accepter le tendanciel établi par la Cour des comptes… en 2013, mais pour 2014. En effet, et la Cour le déplorait, il n’a pas été communiqué de nouvelle évaluation de l’évolution spontanée des dépenses depuis l’année dernière.

Le Gouvernement qui pour le Budget 2013 [2], détaillait une évolution tendancielle des dépenses hors dette et pensions de 9 milliards d’euros, plaide aujourd’hui pour une évolution spontanée de 7 milliards d’euros (soit -2 milliards de tendanciel de la dépense publique normée en valeur sans explications). La Cour à l’époque dans son rapport sur les perspectives des finances publiques pour 2013 [3], détaillait un tendanciel à hauteur de 6 milliards d’euros hors dette et pensions. Le gouvernement actuel reprend grosso modo la même analyse, tout en accroissant le tendanciel de façon plus importante sur les salaires (2,2 milliards au lieu de 1,5) et sur les investissements (+0,7 milliard au lieu de +0,5) [4].

Que faut-il en conclure ? Que, comme nous l’affirmions déjà pour le Budget 2013, l’effort affiché en dépenses est surévalué ? Pour 2014, les interrogations demeurent : le Gouvernement reprend à son compte une évaluation réalisée par l’IGF, citée par la Cour des comptes (et non publiée) voilà déjà un an, et accroît les efforts à réaliser sur les salaires et les investissements, sans même plus communiquer sur le tendanciel de la dette et des pensions qui constituaient pourtant les composantes les plus volatiles (près de 3 milliards d’euros sur les intérêts et 1,5 milliard d’euros sur les pensions). Par ailleurs le dynamisme des opérateurs semble quant à lui toujours strictement identique à ce qu’il était l’année passée [5].

En définitive les 8,5 milliards d’euros sont atteints en additionnant le tendanciel de 7 milliards d’euros et l’effort dégagé sur la norme zéro valeur (en ocre sur le tableau) par rapport à la loi de programmation des finances publiques 2013-2015 pour l’exercice 2014 qui est de 1,5 milliard d’euros (1,4 sur notre tableau à cause des arrondis).

4) Côté recettes :

Sur le volet impôts, comme le montrent les documents du « Débat d’Orientation des Finances Publiques », l’annonce d’une non augmentation des impôts en 2014 doit se comprendre comme une non-augmentation de la recette totale par rapport à 2013, y compris les rentrées exceptionnelles ; donc pour « compenser » la baisse du produit des impôts existants due à la récession sans diminuer la dépense publique, il faudra bien augmenter les taux, élargir les assiettes et/ou créer des impôts supplémentaires et ce pour un montant qui pourrait atteindre 12 milliards d’euros d’après la Cour des comptes. Dans cette hypothèse, ce serait alors la promesse de l’effort 70%/30% dans l’arbitrage dépenses/recettes qui ne serait pas tenue, dans la mesure où les 28 milliards d’économies à réaliser entre 2014 et 2015 devraient d’après la Cour imposer une rigueur de 13 milliards d’euros pour 2014 en dépense sur l’ensemble des administrations publiques. Pour 2014, les 12 milliards d’euros sur les recettes répondrait alors aux 13 milliards d’euros sur les dépenses.

Le gouvernement laisse entendre que la plus grande partie de ces 12 milliards pèsera sur les entreprises, les contraignant encore un peu plus à réduire leurs emplois. Si l’inversion de la courbe du chômage tant annoncée se produisait début 2014, elle ne pourrait résulter que de la compensation temporaire des pertes d’emplois marchands par des embauches en contrats aidés dans le secteur non marchand concentrées sur une courte période (et dont le prévisionnel est très important puisque l’on parle de 110.000 contrats aidées non marchands).

En même temps, les prélèvements supplémentaires sur la valeur ajoutée des entreprises ne diminueraient pas immédiatement leur part du PIB alors que la part non marchande du PIB augmenterait au rythme des embauches ; on pourrait donc voir au 1er semestre 2014 la chute du PIB s’interrompre temporairement, mais pour reprendre ensuite à un rythme plus rapide qu’avant en raison des difficultés accrues des entreprises.

Pourquoi continuer à faire courir de tels risques à l’économie française en ne baissant pas les dépenses structurelles et en continuant à augmenter les impôts sans l’avouer ? Faudra-t-il attendre une remontée brutale des taux pour que l’on passe enfin à l’action ?



[1] Il faudrait pour cela mettre un frein à la politique de « personnalisation » à outrance des dispositifs sociaux, d’autant plus précis et fléchés qu’ils s’empilent les uns aux autres, et donc complexifient à l’extrême les règles qui permettent éventuellement de la conjuguer. La difficile et très coûteuse maîtrise de cet ensemble très disparate devrait pouvoir être contenue par la simplification et la fusion de dispositifs complémentaires, et la suppression de dispositifs redondants.

[2] Voir en particulier, PLF 2013 p.11.

[3] Voir Cour des comptes rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques pour 2012, p.119, cité par le rapport Eckert A.N, préalable à la loi de programmation des finances publiques 2013-2015, puis de façon tronqué quant à son tableau, par le rapport Eckert préalable au débat d’orientation budgétaire pour 2013, p.25.

[4] Et non sur les prélèvements sur recettes et opérateurs, qui sont neutres entre les versions Gouvernement et Cour des comptes moyennant une comptabilisation dans des cellules différentes.

[5] Voir note précédente.



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