10 milliards d'euros d'économies : le compte n'y est pas

Une tribune de la Fondation iFRAP publiée dans Le Figaro

22 octobre 2012 • Agnès Verdier-Molinié

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Pour l'année prochaine, le gouvernement a annoncé un effort de 30 milliards d'euros. C'est dit et même écrit dans le projet de loi de finances pour 2013. 20 milliards d'euros seront levés sous forme d'impôts, répartis entre les entreprises (10 milliards) et les ménages (10 milliards également, et l'État devra économiser 10 autres milliards. L'affichage est flatteur pour le gouvernement, mais à y regarder de plus près, cette répartition ne tient pas, ni en recettes d'impôts ni en économies sur les dépenses.

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Cette tribune a été publiée dans Le Figaro du 22 octobre 2012.

Côté impôts, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2012-2017 transmise à Bruxelles, indique non pas 20 mais 24 milliards de recettes supplémentaires pour 2013. Un montant qui devrait même s'élever à 30 milliards, si l'on prend en compte les effets décalés de mesures fiscales prises par le gouvernement précédent. Il est peu probable, cependant, que cette augmentation tous azimuts des impôts produise les effets escomptés. Tout indique au contraire qu'en cassant la dynamique entrepreneuriale et des entreprises elle aura des effets négatifs sur la croissance à court et moyen terme - et donc sur les recettes espérées. Même si les nouvelles recettes ont été votées sur des revenus 2012 pour la plupart déjà réalisés, il est fort probable que la totalité des 24 milliards annoncés pour les caisses publiques en 2013ne soient pas au rendez-vous. A titre d'exemple, la fiscalité pesant plus fortement sur les dividendes des actionnaires pourrait modifier profondément la politique de distribution, d'investissement et de croissance des entreprises et donc impacter les recettes fiscales.

Du côté des économies, le compte ne semble pas plus juste. La Fondation iFRAP constate en effet que ces 10 milliards d'économies ne se feront pas réellement « en valeur ». En clair, en 2013, on ne verra pas baisser le budget de 10 milliards d'euros. Les dépenses se monteront à 370,9 milliards d'euros, soit 1,1 milliard de plus qu'en 2012, pensions de retraite des fonctionnaires et charge de la dette comprises ! Comment le gouvernement a-t-il donc fait son calcul ?

Pour un ménage, une famille « faire des économies » veut tout simplement dire « dépenser moins » :c'est ce qu'on appelle une diminution « en valeur » Mais l'Etat, lui, raisonne « en volume » : il calcule ce qu'il aurait dépensé en 2013 en tenant compte de l'inflation, et prévoit de dépenser moins que cette anticipation. En anticipant une inflation de 1,75%, on constate effectivement que le budget diminue de 1,5%, soit, pour les budgétaires de Bercy, une« économie » de l'ordre de seulement 5,4 milliards d'euros. Ainsi, même avec ce mode imprudent de calcul, le compte n'y est toujours pas, puisqu'au lieu des 10 milliards attendu, le budget 2013 présente un effort moitié moindre. Comment expliquer la différence ?

En réalité, le gouvernement ajoute un élément de plus à l'inflation. L'économie serait réalisée non seulement par rapport à la hausse anticipée des prix mais encore par rapport au dérapage « spontané » du budget de l'État (+1,3% d'après la Cour des comptes). L'effort d'économie du gouvernement doit donc être entendu au sens de :« économies par rapport à ce qu'auraient été les dépenses si elles avaient continué de croître au même rythme qu'en 2012 ». Voilà qui en relativise notablement la portée. Encore faudrait-il que l'objectif puisse être tenu - ce qui, pour peu que l'on se donne la peine d'examiner dans le détail les « économies »annoncées, est loin d'être certain.

10 milliards d'économies sur les dépenses de l'État, chiche !

Comment le gouvernement compte-t-il s'y prendre pour trouver ces fameux 10 milliards d'euros ? Les postes d'économies annoncés sont : a) le fonctionnement et les dépenses de personnel (-2,8 milliards d'euros), b) les économies sur d'autres entités (-1,8 milliard), c) les dépenses d'intervention (-2 milliards), d) les dépenses d'investissements (-1,2 milliard), e) les dépenses de défense (-2,2 milliards). C'est très loin d'être gagné !

a) Pour économiser 2,8 milliards d'euros sur les dépenses de fonctionnement et de personnel, il faudra réaliser en 2013, selon nos calculs, 0,96 milliard d'économies sur le fonctionnement d'une part - un rythme deux fois supérieur à celui de la défunte RGPP- et trouver 1,86 milliard d'économies sur les dépenses de personnel d'autre part. Ce qui suppose que le gouvernement tienne bon sur le gel du point d'indice annoncé (600 millions d'euros) mais aussi qu'il diminue comme promis le montant des primes catégorielles (primes de fusion, IMT -indemnité mensuelle de technicité- etc.) à hauteur de 310 millions d'euros d'économies. Concrètement cela suppose donc d'aller plus loin que les annonces du gouvernement pour atteindre le 1,86 milliard. Il lui faudra donc également poursuivre le non-remplacement de 2 fonctionnaires sur 3 dans les ministères non prioritaires (hors Education, Justice...) et ralentir les promotions et les avancements des agents. Soit 950 millions d'euros à trouver au sein du 1,2 milliard d'économies possibles si l'on gele totalement pendant un an les avancements et promotions des agents de l'Etat. Une purge qu'il ne sera pas aisé de faire accepter aux syndicats de fonctionnaires.

b) En ce qui concerne les économies sur les autres entités, il sera sans doute plus facile pour le gouvernement de mettre au pas les opérateurs de l'État (Météo France, ONF, VNF etc…). Le rapport de l'Inspection générale des Finances sur les agences de l'État a bien préparé le terrain. Comment ? Tout simplement en coupant près de 1,05 milliard d'euros sur ce poste (économies comprises dans les 1,8 milliard). Le mécanisme est le suivant : baisse de 2% (800 millions d'économies) de la subvention de l'État aux opérateurs, mise en place d'un plafond aux taxes affectées (100 millions supplémentaires) et ponction dans la trésorerie du Centre national de la cinématographique (150 millions). Le reste de l'effort en direction des « autres entités » portera sur les dotations allouées aux collectivités locales. Montant officiel à économiser : 0,75 milliard. C'est sans doute trop ambitieux . La Fondation iFRAP estime que l'effort sera plutôt de 0,5 milliard, ce qui correspond à un gel en valeur. Si le gouvernement veut aller plus loin. Il devra négocier avec les collectivités au sein du comité des finances locales. La discussion risque d'être difficile face aux territoriaux qui n'anticipaient pas forcément que l'élection de François Hollande se traduise par la baisse de leurs dotations.

c) d) et e) Sur les économies en matière de dépenses d'interventions (2 milliards) et d'investissements (1,2 milliard civils et 2,2 milliards militaires), le flou règne. Le gouvernement aura beaucoup de mal a tenir ses engagements. En effet, les dépenses d'interventions augmentent spontanément plus rapidement que l'inflation (entre 2,7 et 2,9% d'augmentation/an d'ici 2016). Va-t-on couper dans les programmes sociaux (comme l'AAH pour les handicapés, les APL, les prestations aux anciens combattants, les aides étudiantes) ? Ou baisser les subventions accordées à certains organismes (comme RFF, les contrats aidés d'insertion, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale) ? Côté dépenses d'investissements, s'agira-t-il de réelles économies avec suppression pure et simple de projets (comme le milliard du ministère de la culture) ou de simples reports de chantiers vers les budgets des prochaines années (programme pénitentiaire) ? A l'heure actuelle, aucune annonce claire sur le sujet. C'est sans doute la partie des économies qui sera la plus difficile à concrétiser pour le gouvernement alors même qu'elles représentent 54% des 10 milliards d'économies d'économies affichées.

Au total, et au vu des incertitudes qui affectent les mesures d'économies annoncées, deux cas de figures doivent donc être envisagés…

- Soit, le taux de croissance de l'économie française est réaliste (+0,8%), et dans ce cas, l'effort de retour à un déficit de 3% du PIB en 2013 est possible . Dans cette hypothèse, l'effort de « vraies » économies sur les dépenses sera de 6 milliards d'euros. Mieux : la « modernisation de l'action publique » pourra afficher immédiatement une performance supplémentaire, totalement virtuelle de 3 à 4 milliards d'euros.

- Deuxième hypothèse, (de loin) la plus probable : le taux de croissance à 0,8% est surévalué. Si c'est le cas, les 10 milliards ne pourront pas rester virtuels, et le gouvernement devra réaliser davantage d'économies. Exemple : si la croissance pour 2013 est de 0,5%, l'ajustement sera alors de 8,5 milliards et ainsi de suite. A croissance nulle en 2013, le gouvernement serait contraint, de réaliser 14 milliards d'euros d'économies « vraies » pour tenir les 3% de déficit par rapport au PIB. Rappelons qu'une augmentation de 1% des taux d'intérêt sur la dette française nécessiterait de trouver dans l'année immédiatement près de 2 milliards d'euros supplémentaires…

Recettes surestimées, économies politiquement survendues mais en réalité très inférieures à ce qu'elles devraient êtres : on peut prédire, sans risque d'erreur, que les 3% ne seront pas respectés en 2013 sauf précisions complémentaires du gouvernement. C'est d'autant plus regrettable que le projet de budget prévoit encore 61,6 milliards d'euros de déficit rien que pour l'État, et près de 13,9 milliards pour la Sécurité sociale … Nous sommes donc encore loin de l'équilibre des comptes publics ou même des objectifs du Pacte de stabilité budgétaire. Pour réaliser de vraies économies et revenir vraiment à l'équilibre en 2017, il faudrait s'engager à geler l'ensemble des dépenses publiques en valeur hors charge de la dette mais en incluant les pensions des agents de l'État qui croissent entre 2012 et 2013 de 2,9 milliards sans aucun frein. Il faudrait aussi que les collectivités locales et les organismes sociaux participent à l'effort national au delà des économies de façade annoncée pour 2013 (moins d'un milliard sur les dépenses locales, moins de 2,4 milliards sur les dépenses de sécurité sociale). Les économies structurelles restent à mettre en place. Une lecture honnête du pacte budgétaire devrait les imposer.

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Que font nos voisins européens ?

Les pays européens, quand ils annoncent des économies sur les dépenses, ont-ils tous le même mode d'affichage que la France (en « volume » et non en« valeur ») avec un budget qui reste plus ou moins identique ? Peu ou prou, les britanniques présentent les économies comme les budgétaires français.Mais, lorsque l'on regarde les documents budgétaires allemands, on constate que la présentation est sensiblement différente. En effet, par rapport à 2012, le budget fédéral allemand 2013 économise, en valeur, c'est-à-dire réellement un peu plus de 10 milliards d'euros passant de 312 à 302 milliards d'euros. Ces 10 milliards s'inscrivent dans les 86 milliards d'euros d'économies annoncées en 2010 par la chancelière Angela Merkel. En clair : quand l'Allemagne dépense vraiment 10 milliards de moins, l'État français affiche 10 milliards d'euros d'économies, mais continue à dépenser (légèrement) plus.)]